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制度建设（第1页）

制度建设

秦始皇非常重视政治的规范化、制度化、法制化，在制度建设上下了很大功夫。秦始皇总结历史的经验教训，以秦国制度为主，兼采六国制度之长，有所补充，有所修改，有所创造。秦朝的政治制度几乎汲取了春秋战国以来一切重大的制度革新成果，不仅逐一建立了各方面的具体制度，而且使这些制度相互匹配，构成比较完备的制度体系。

秦始皇创立的皇帝制度属于专制主义中央集权的政体。“君权至上”法则是皇帝制度最基本的构建法则，一切具体的制度都体现着这个原则。它有三个如下基本特征：

一是最高权位只能由皇帝一个人占据，实行终身制、世袭制。二是最高权力不可分割，皇帝一人独占一切最高权力，他拥有支配天下一切土地和人民的主权以及立法权、最高行政权、最高司法权、最高监察权、军事统率权和国家财政大权。三是地方绝对隶属于中央。

上述政治原则使皇帝在政治生活中处于主宰和中枢地位，他几乎成为国家政治制度的人格化身。这样一来，君主实际上兼国家元首、政府首脑、最高立法者、最高军事统帅和最高司法官于一身。各种国家机构都是君主的办事机构，宰相以下公卿百官都是君主的办事人员。君权至上法则又把纵横的各种关系综合为一体，形成至高无上的个人政治权威。

在政治上，秦始皇主要是一个践履者、行动者。他以各种政治行为践履着“大一统”理论，而构建制度是更深刻的行为，更全面的践履。自秦始皇确立皇帝制度，古代君权观念所奉献给最高统治者的权力，皇权可以说是应有尽有，无一遗漏。秦朝的皇权具有毋庸置疑的独占性、排他性。皇权的这种属性不仅得到与“皇帝”尊号有关的各种君权观念的认同，而且得到一系列制度的保证。

皇权支配下的“三公九卿”制度。完善中央权力机构，特别是宰相（宰执）制度是秦始皇制度建设的重点。建立一套从中央到地方的官僚机构内部相互制衡的政治机制，又是秦始皇制度建设的着意之处。

秦始皇总结各国官僚政治的经验，依据分化事权、彼此制衡、监察相司的原则，进一步使最初由宰相一人统管的行政机构、军事行政机构和监察机构各自相对独立，并由直接对皇帝负责的三公，即丞相、太尉、御史大夫分别统管。

在制度上三者互相牵制，任何一人都不能总揽大权。其中御史监察机构的相对独立及其首长地位的提高具有制度创新的意义。

皇帝名号制度以及“五德终始”学说，赋予皇帝以“天下之事大小皆决于上”的生杀予夺大权。然而，皇帝为行使这一权力，还有赖于一整套从中央到地方的严密政权机构和官僚制度，有赖于上下有序的承传制度。

大秦帝国的国家最高权力机关是“朝廷”，“朝”是指宫内皇帝朝见百官、商议并决定国家大事的朝堂，“廷”是指宫外国家各职能部门的办事机关，亦称“外廷”。

朝廷的首脑是皇帝，他凌驾于法律之上，享有至高无上的权力，对国家一切事务拥有最后决定权，此之谓“天下之事大小皆决于上”。

直接隶属于皇帝之下的中央政府（“外廷”），是国家最高的行政机关，其最高长官有丞相、太尉、御史大夫。

丞相：秦设置左右二丞相，掌丞天子，助理万机，为文官之首，是中央政府中的最高行政长官，在皇帝的直接领导下，负责处理国家日常的一切行政事务。丞相为“金印紫绶”。秦统一六国后，原廷尉李斯被任命为帝国丞相。

太尉：“掌武事”“主五兵”，为武官之长，是中央政府中的最高军事长官，在皇帝的直接领导下，负责处理日常的一切军事事务，战时拥有领兵作战的权力，但没有调兵权。军队的调动权只皇帝一人拥有。太尉为“金印紫绶”。

御史大夫：主管监察百官，“掌副丞相”，又“掌图籍秘书”，相当于秘书长的职务，又负责监察百官，往往比丞相太尉拥有更大的实权。御史大夫为“银印青绶”。

丞相、太尉、御史大夫作为皇帝在处理国家行政、军事、监察及文秘三方面事务的助手，以中央政府中上述三方面事务的最高长官的地位，直接对皇帝负责，位在皇帝一人之下，居百官之上，合称“三公”。

“三公”之下设有“九卿”（其数目不止于九个），掌管中央政府中的不同职能部门、分管全国的不同行政事务，分别受丞相、太尉、御史大夫的领导，并直接听命于皇帝。秦帝国中央政府的各职能部门有：

奉常：“掌宗庙礼仪”，主管宗庙、陵墓以及思想、文化方面的事务和活动。其属官有丞。

郎中令：“掌宫殿掖门户”，负责保卫皇帝和上传下达，“主管内诸官”，其属官有大夫（“大夫掌论议”）、郎（“郎掌门户，出充车骑”）、谒者（“谒者掌宾赞受事”）。郎中令以皇帝警卫和机要秘书的身份，与皇帝关系亲近。在九卿之中郎中令拥有较重的实权。

卫尉：“掌宫门卫屯兵”，即掌管皇宫的警卫部队，其属官有丞。

太仆：掌管皇室车马，其属官有丞。

廷尉：“掌刑辟”，是国家司法机关的官，其属官有正，左右监。

典客：“掌睹义蛮夷”，主管秦王朝管辖下的少数民族事务，下辖有丞。

宗正：“掌亲属”，主管皇帝宗室亲属事务，其属官有丞。

治栗内史：“掌芥货”，主管全国经济和赋财收入。其属官有两丞。

少府：“掌山海池泽之税”，以供皇室之用，其属官有六丞。

中尉：“掌徼循京师”，负责保卫国都、其属官有两丞、侯，司马、千人。

主爵中尉：“掌列侯”，掌管授予爵位事宜。

将作少府：“掌治宫室”，主管国家宫室等大型土木工程建筑，其属官有两丞。

詹事：“掌皇后太子家”，主管皇后及太子宫中事务，其属官有丞。

典属国：“掌蛮夷降者”，主管附属于秦王朝的少数民族政权。

秦帝国中央政府各职能部门的设置、官员的职掌以及其与皇帝的隶属关系，基本上是秦统一六国前秦国中央政府的继续。秦始皇在这一问题上的贡献是：