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第五章 旧制度与议会改革运动（第1页）

第五章　“旧制度”与议会改革运动

“光荣革命”以后出现的英国政治制度被称作“旧制度”（ime）。在这个制度下，政权牢牢地控制在贵族手中，因此18世纪也被称作是“贵族的世纪”。工业革命开始后，英国社会结构发生重大变化，两个新兴阶级即中等阶级和工人阶级力量壮大，日益挑战着不断僵化的“旧制度”，一场打破“旧制度”的议会改革运动由此兴起，并推动英国政治向民主化方向进展。

“旧制度”是相对于19-20世纪逐步形成的民主制度而言的，它相对于“光荣革命”以前的专制王权而言，其实是一种“新制度”。可见“新”与“旧”并不绝对，也没有哪一种制度永远正确，或可以永恒。

“光荣革命”后王权衰落，议会逐渐成为国家权力的中心，其中尤其以上院为主。上院又称贵族院，主要由世袭贵族组成，是英国政体的重要支柱。18世纪的上院是事实上的国家权力核心，不仅因为一切议案在下院三读通过后，必须由上院表决通过，送国王签署才能成为法律；更因为上院实际上控制和操纵着下院，贵族的影响力在这个过程中充分地表现出来。

“光荣革命”后上院贵族约160名。此后，经历了一些变化，到1714年上升到180名；加上新进入的16名苏格兰贵族、2名大主教和24名主教，上院共有222名贵族议员。18世纪末，为改变辉格党在上院的优势，在托利党推动下加快了贵族册封的步伐，到1800年上院贵族增加到267名。1801年英爱合并后，又有32名爱尔兰贵族进入上院。这样，到19世纪初，上院贵族达到300名左右。上院与王权的关系一直密切，据史学家对1714年安妮女王时期上院贵族的统计，有50名贵族接受王室的薪金，19名贵族接受国王封赐的官职；1762年，上院接受王室薪金及官职的贵族有90名之多。不过，随着乔治三世个人统治的结束，上院的独立性则逐步增强。

议会下院由选举产生，因此从理论上说它代表民意；随着内阁制、政党制的发展，下院中政治力量的消长开始决定内阁沉浮——谁掌握下院多数，谁就能上台组阁，而政府也须与下院保持一致。但下院的这种“中心”地位在“光荣革命”后的一百多年中事实上是虚假的，因为下院受上院控制。正因为如此，这一百多年的英国政治制度被称为“旧制度”，以示其与“民主”制度的不同；也因为如此，从17世纪末一直延伸到19世纪初的“旧制度”跨越了18世纪，把18世纪变成了“漫长的18世纪”。

“旧制度”的实质是贵族寡头制，其运作机制是贵族操控下院议员的选举。18世纪，议会下院有500多名议员，他们是全国各选区通过选举产生出来的。表面上看，选举决定下院的组成，但事实上，可以参加选举的人数（即选民）很少；议席分配不合理，基本上控制在各地贵族手里；选举过程中营私舞弊，贿赂公行；选举程序不符合现代标准。所有这些都使表面上的选民选举变成了事实上的贵族操纵，议会这种“民主”的外壳，变成了现实中贵族寡头制的工具。

在18世纪早期的农业社会中，这种制度未必就不合理，因为贵族是国家财富的体现，他们手中有无数的土地，而土地就是那个时代的财产，依据财产来分配权力，也是一种分配的方法。贵族对权力的垄断来源于他们对财富的垄断，正如同到19世纪末资产阶级对财富的垄断决定了他们对权力的垄断一样。但由于工业革命倏然爆发并彻底改变了英国社会，“旧制度”就变得越来越不合理了，这主要表现在以下几个方面：

首先，议席分配不合理。1801年英爱合并前下院共有558个议席，由314个选区选举产生，其中489个属于英格兰，威尔士和苏格兰各有24和45个。英格兰议席分为三类，一是郡选区，即农村选区，40个郡中，除约克郡产生4名议员外，其余39个各选举2名议员，共82席。第二是大学选区，牛津、剑桥各选出2名议员，两校一共拥有4个议席。第三是选邑，即城镇选区，英格兰共有202个选邑，其中195个选邑可各选举2名议员，伦敦和韦茅思（Weymouth）各有4个议席，另有5个选邑只能各自产生1名议员，因此202个选邑共选举产生403名议员。地理位置上的分布不均是显而易见的，如苏格兰、威尔士的议席偏少，农村议席偏少；就英格兰一地而言，西南部议席集中，伦敦和东北部议席偏少：西南部五郡占下院总议席的14，康沃尔（wall）一郡就拥有44个议席。比这种明显的不合理更严重的是：议席分布是几百年前形成的，世事沧桑，形势早已变化了，选区分布却一直不变，因此完全不能适应新的情况。城镇选区即选邑在成为选邑之时，可能是人口众多、经济发达的市镇，但经过几百年的演变可能已经衰败了，不仅人口稀少，而且经济萧条，毫无重要性可言，尤其当工业革命爆发后，一些新兴工业城市成为人口集中地，经济地位不断上升，政治上却毫无权利，它们被看作是所属郡的一部分，只能参加农村选举，它们不是“选邑”，也就是说：在法律上不是城市，此类工业中心包括设菲尔德、伯明翰、曼彻斯特等，相比之下，几百年前被确定为“选邑”的地方大部分已经衰落了，比如英格兰的202个选邑中，选民人数在50人以下的有56个，51-100人的有21个，101-300人的36个，三者相加占选邑总数一半以上，占据着英格兰议席总数的约12。认真观察一下就会发现：如果有人能够控制这些议席，那就几乎能控制英国的整个议会，因为按照英国议会运行的规则，过半数的议员就可以决定国家的政策走向；而在“旧制度”时期，确实有人能够控制“选邑”的选举，那就是贵族：选邑由于其人口少，经济上处于依附地位，一般都处在当地贵族的势力影响下，听命于贵族，一批贵族联合起来，就能够控制住相当一批选邑的选举，从而在议会下院纠集起足够的力量，掌控国家政权。所以，议席分配不公是贵族寡头制赖以生存的基本原因之一。

另一个原因是选举权的极度狭小。18世纪英国的选民资格十分混乱，就农村而言，选举权的标准相对统一：根据1429年的法令，年收入40先令以上的自由持有农就享有选举权，当初亨利六世（HenryVI）确立这一标准之时，旨在将选举权赋予土地贵族。但随着经济发展及货币贬值，符合条件的人越来越多，到18世纪已达到10多万；由于40先令到这个时候已经微不足道，所以从财产方面说不算什么，困难在于“自由持有农”，这是一个身份标准，农民中很少有人符合这项标准。

选邑的选举权纷繁复杂，没有统一标准，但大致可分为以下几种类型：一是自由民选举权，即具有“自由民”身份、不对他人尽封建义务的人有该城镇选举权，伦敦就是这种类型的选邑，1761年其选民约6000人；二是市镇团选举权，这种选举权只给予在市镇管理机构中任职的成员，即城镇自治官员，因此人数很少；三是济贫税（sdlot）选举权，即缴纳济贫税的户主享有选举权，这类选邑有大有小，最大的是威斯敏斯特，1761年有选民9000人，最小的则可能只有10-20人；四是自立户选举权，这种标准很难确定，通常是在该选邑居住一定时期、单独成家立户的人具有选举权，这类选邑在英格兰数量不多，规模也不会太大；五是房地产选举权，即将选举权附着于某个地产或房产上，拥有者获选举权，这种选举权往往很狭小，一个选邑也许只有几个附着选举权的房地产。

在英格兰的202个选邑中，很难找到完全相同的选举权规定，尽管如此它们却有共同的特点，即“选举权既不以财产也不以人为基础，而是根据人的身份，只要具有某种身份，一个人就具备了选民的资格。这与中世纪的等级结构十分相称，却完全不符合工业化形成的社会结构”。其中最为荒谬的莫过于房地产选举权，谁拥有一个或数个附着选举权的房地产，他就有一票或数票选举权，萨里郡的加顿（Gatton）在被确定为选邑时曾经很繁华，但19世纪初加顿只剩下135个居民、6处附着选举权的房地产，却可以向下院选派1名议员。荒唐的选举权资格造成选民比例极低，1715年，英国选民尚占总人口的4。7%，到1813年就只剩下2。5%。1793年一份报告指出，英格兰总共400多个下院议席中，256个议席是由11075个选民选举出来的，已超过英国议会下院总席位的半数。因此，只要能控制这一万多个选民，就能控制英国议会下院，而对贵族来说，这并非难事。

奥秘就在于选举过程中的营私舞弊、贿赂公行。18世纪议会下院选举采用公开投票制，这使选民的投票在光天化日下进行，谁都知道谁选了谁。选举时买卖选票是正常现象，而且就在投票站一手交钱、一手交货；选举期间竞争各方大摆筵席，招徕选民，杯盘狼藉、丑态百出。能够收买选票的当然是控制选邑的地方豪绅，对他们来说，花钱收买几张不多的选票并非难事，特别是当选民中有不少家境不宽裕的穷人时情况更是如此。这样，选民人数少就很重要了，因为选民人数越少、人越穷，就越容易收买；相反，在选民人数多、经济独立程度较高的选区，就不容易被收买。

在很多情况下，贵族甚至不需要收买就能控制选举，因为一个选邑有可能是某贵族家族的私产，该贵族只需要下达旨意，就可以把某个中意的人选出来成为议员，在下院为其代言。以皮特家族为例：1735年，老皮特的祖父于1691年买下老萨勒姆（OldSarum）的地产，因而控制了两个议席，老皮特和小皮特都是从这个选邑“当选”为议员的。但老萨勒姆是英格兰最衰败的选邑之一，因为它很久以来根本就没有人居住，它的选举权附着于地产之上。许多选区的选举经常不出现竞争，甚至像郡这样的选区，由于受当地大贵族操控，都可以不经选举而产生议员，比如1722-1832年的诺丁汉郡、1727-1806年的多塞特郡、1734-1832年的柴郡、1747-1820年的兰开郡、1747-1832年的斯特拉福德郡等等，都是贵族指定的候选人在毫无对手的情况下顺利当选。市镇选邑的情况也大抵类似，比如丹威奇（Dunwich）在整个18世纪，除1708-1727年之外，都没有出现过竞争选举。在有可能出现竞争的地方，也可以形成这样的局面：两位贵族各指定一个候选人，双方讲定不作竞选，就双双当选。由此可见，在“旧制度”的制度安排下，贵族操纵议会下院选举、进而控制下院，是何等容易。

不合理的议会选举制度造成的结果是，贵族实现了对议会下院的控制。史学家杰弗雷·霍尔姆斯（GeoffreyHolmes）曾对18世纪初的下院议员情况进行统计：1702年，英格兰20个选邑的31名议员处于贵族控制下；到1713年，贵族控制的选邑增加到28个，产生45名议员，显示出贵族在下院影响力的增强。约翰·坎农（John）对1715-1790年间下院议员的情况进行研究：1715年，英格兰48个选邑处于贵族控制下，产生68名议员，与霍尔姆斯的统计作对比，增长幅度惊人；18世纪上半叶，贵族完全控制的下院席位为105个，相当于下院总议席的15以上，到1747年增加到167个，1784年207个，1785年210个。因此1715-1785年间贵族控制的议席翻了一倍，与18世纪初相比则翻了两番。另据统计，1796年，下院有120名议员为贵族或贵族子裔，占下院总数的21%，另有数百人与贵族有亲戚关系，或是在贵族庇护下当选的，二者加在一起超过下院总席位的70%。对此，18世纪末议会改革派亨利·弗德勒痛斥道：“下院不是一个大众代议机构，而是一个二流的贵族机构。”可见，在18世纪，土地贵族借助不合理的选举制度，依靠手中的政治、经济权力，牢牢地控制议会，从而长期把持政权，强化自己的统治地位。

在国家官僚机构中，贵族的优势也非常明显。以1744年底的佩勒姆内阁为例，内阁15名成员中有7人是公爵，再加上坎特伯雷大主教是内阁荣誉成员，公爵的比例就占到一半以上。继任者纽卡斯尔内阁中，“小内阁”6名成员中有5名是贵族，“大内阁”14名成员中12名是贵族。18世纪60年代格伦维尔任首相时，内阁9名成员中只有他自己没有贵族头衔。这些数据都表明18世纪的中央政府由贵族牢牢控制，到工业革命开始后，这种局面依然没有改变。据约翰·坎农的统计：1782-1820年间65名内阁成员中43名是贵族，剩下的22人中14人是贵族之子，其他8人也与贵族有亲戚关系。以内阁首相为例，1721-1832年的22位首相中，13人是上院贵族，6人是贵族之子，1人为贵族之孙。

地方政府也在贵族的控制下。各郡最高长官是郡守，负责维持地方治安，该职位基本上被贵族把持。有学者对18世纪英格兰和威尔士294名郡守的身份做了统计，其中255人为贵族之子，其余的39人中，2人为主教，25人来自贵族势力弱小的威尔士和蒙默思（Monmouth），剩下的12人中有5人后来成为贵族，7人是贵族的亲戚。贵族在地方上的权势由此可见一斑。

总之，在18世纪，贵族控制着从中央到地方的政治权力，其基础是庞大的土地财产。但这种局面自工业革命开始后就越来越不合理了：工业革命造就了新的财富即工业财富，工业资本家阶级随之崛起；工业革命也创造了新的工人阶级，他们在工业社会中失去立身之所，而在人数上又占绝对优势。这两个新阶级的出现改变了英国的力量对比，贵族控制国家政权的局面不可能再继续维持，一场轰轰烈烈的以议会改革为核心的政治运动勃然而起，标志着一个新的历史阶段的到来。

早在17世纪革命时，就有人倡导穷人选举权。1640年，议员西蒙兹·迪尤斯（SimmondsD'Ewes）在下院指出：“最穷困者也应有自己的声音，这是英国人与生俱来的权利。"18世纪，贵族中有人提出改革。1711年，辉格党贵族莫尔斯沃思（Molesworth）在一本小册子中提出：议会召开要更加频繁，最好每年一次；从王室那里获取头衔、年金和商业合同的人应该被清除出议会下院；议席应分配给拥有物质财富、尤其是有地产者，而不能仅给有钱人。汉诺威王朝建立之初，伦敦城部分辉格党人成立“汉诺威社”（Hay），该组织要求将选举权赋予那些有财产的非自由民。1734年，沃特金斯·维恩爵士（SirWatkinsWynn）提出每年举行议会选举，认为这样能有效避免通过贿赂来控制选民的现象。18世纪30年代各地出现了一些倡导改革的政治组织，如布里斯托尔（Bristol）的“坚定者协会”（SteadfastSociety）和“联合会”（Uy）、科切斯特的“宪章俱乐部”（CharterClub）、威斯敏斯特与考文垂（try）的“独立选民协会”（IorsSociety）等。不过，贵族倡导的议会改革只是为消除议会选举中的弊端，不是真正的议会改革。

18世纪60年代爆发了威尔克斯事件，威尔克斯多次被推选为议员，但又多次被君主控制的下院剥夺议员资格。这件事让中等阶级的某些人意识到：现存议会制度是被歪曲的，并不体现民意，王权之所以能够用种种方法控制住议会，就在于新兴社会力量缺乏代表权，因此，改革议会，让真正的人民代表进入议会，是纠正时弊的唯一出路。于是，1769年，伦敦改革派在约翰·霍恩·图克（Johooke）的领导下成立了“权利法案支持者协会”（SocietyoftheSupportersoftheBillhts）。这是中等阶级的首个政治组织，成立之初仅为声援威尔克斯，但很快就将目标转向议会改革，协会纲领明确提出要“寻求更加公正与平等的人民代表权”，也就是争取新兴集团尤其是商业、制造业阶层的议会代表权。协会的要求包括：进行议会改革，通过立法手段将官吏清除出下院；提倡无记名投票，缩短议会任期，杜绝选举舞弊。为宣传其纲领主张，协会大量印制小册子、传单和宣传海报。1769年，协会成功地组织了一次全国性的请愿运动。就威尔克斯在米德尔塞克斯当选议员而又被剥夺资格一事，协会在全国范围内进行联络和动员，全国有18个郡、8个激进组织、10多个选邑向议会提交请愿书，共6万多人签名。可见，在启发民众意识、发动民众参与方面，协会起了引领作用。

北美独立运动时英国的议会改革运动开始高涨，北美提出的“无代表，不纳税”的口号，使英国改革派认为：既然所有英国人都纳税，那么所有人也应该有选举权。约翰·卡特赖特在小册子《抉择》（TakeYourChoice）中首次提出成年男子选举权，这是当时最激进的改革目标，五十多年后宪章派还在为之奋斗。激进派并且用自然权利说来挑战“旧制度”，詹姆士·伯格（JamesBurgh）在《政治研究》（PoliticalDisquisitions）中指出：国家最高权力并不在于政府，而在于人民，人民仅次于也仅对上帝负责。伯格主张将选举权赋予所有纳税人，还号召一切有产者、自由之友和军官联合起来，建立“恢复宪政全国大联合会”（GrandNationalAssoforRestorethestitution），以推动议会改革。