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第一篇 政治 第一章 20世纪政治制度（第1页）

第一篇　政治第一章　20世纪政治制度

20世纪开始的时候，欧洲仍保留着旧制度的痕迹，当时，除法国和瑞士外，几乎所有国家都是王国或帝国，君主制是各国通行的政治制度。到20世纪结束的时候，只有少数几个欧洲国家还保留着“王国”的称号了，而英国正是其中之一。

在20世纪，欧洲几乎所有的主要国家都遭受过革命或战争的直接洗礼，其政体乃至国体，都因此发生根本性变化。比如说，法国经历过三个共和国和两次革命危机；德国有过两个帝国和两个共和国；奥匈帝国和奥斯曼帝国崩溃了；俄国经历了社会主义革命，但70年后苏联也瓦解了。就连意大利、西班牙、葡萄牙、波兰这些重要性略低的国家，在20世纪也经历了严重的政治动**，无一保留20世纪初的政治面貌。但是，英国却在20世纪结束的时候，几乎和开始的时候一样，维持着它那古老而连续不断的政治制度，至少在表面上并无变化。

然而，变化是悄悄进行的，许多无声无息的事件已经使英国的政治结构及其运行方式发生了质的变异。今天的英国政治制度，尽管看起来几乎和20世纪之初差不了多少，但细究其内里，其变化之大，竟可让任何人都大吃一惊。

产生这种现象的重要原因之一，是英国没有“宪法”，严格地说，是没有写成文字的宪法。

英国“宪政”建筑在传统基础之上，因此比“成文的”宪法更牢固。但另一方面，修改英国“宪政”也并不费事，它不需要繁琐复杂的程序，下院多数的同意和习俗的变化，都会导致英国“宪政”发生变动。

英国“宪政”是由许多先例、律令和司法案例组成的不定型体，其中“习惯”起决定的作用。英国宪法有些部分写成文字（如历年的案例），有些部分则不成文，而仅仅是以前发生过的事。先例在英国政治制度中起很重要的作用，时至今日，英国政府的权力、上下院的职能、首相产生的办法、政府更替的规则等等，所有这些在国家政治生活中至关重要的方面，都是由“习惯”确定其原则的，并没有写成文字。英国的“君主立宪制”主要就建立在传统所规定的约定俗成之上，似乎并不需要一部成文的“宪法”。

先例不一定非是“古”的不可，现代的先例也一样有效。1975年，工党的威尔逊（HaroldWilson）首相为解决在加入欧洲共同市场问题上出现的党内和国内的分歧，决定进行一次全民公决。这在英国历史上是一次前所未有的创举。自此以后，全民公决就成了决定国家大事、特别是有争议的大事的一种可供选择的方法。

在20世纪，新的先例可以说层出不穷。比如在1895-1902年间，担任英国首相的还是贵族，但后来情况就改变了，经过几十年由“平民”担任首相，人们现在一般认为只有下议员（“平民”）才有资格当首相。因此1963年霍姆勋爵（LordAlee）接任首相时，他就非放弃其贵族的称号不可。但无论是下议员担任首相还是贵族在放弃爵位后担任首相，都只是习惯而已，并没有任何成文的规定，并且，两种习惯都是20世纪才出现的，比起更古老的习惯来，它们当然自愧不如。因此，今后哪一天若再出现一位有爵位的贵族当首相，而他又不愿意放弃头衔，那也不必大惊小怪，因为那种做法有更古老的先例可循。

这样就提出一个很重要的问题，即以先例和习惯为基础的宪法，在执行上会有许多不规定性，操作时会有各种理解，也会产生许多争议。1707年安妮女王（QueenAnne，1702-1714年在位）最后一次行使国王否决权，否决了议会通过的一项法律。这以后，国王再也没有行使过这种权力。然而，并没有哪一条成文的法律规定国王不可以行使否决权（当然也没有规定国王可以行使否决权），因此行使和不行使都可以看作符合先例，也就是符合英国“宪政”，那么到底应该行使还是不行使呢？1910-1914年，英国政界在上院改革和爱尔兰自治问题上产生严重对立，有人建议国王乔治五世（GeeV，1910-1936年在位）在必要时行使否决权。首相阿斯奎斯（HerbertHenryAsquith）则说：国王的否决权早就和安妮女王一样作古了；从那以后，“君主从未企图对一项得到议会批准的法案表示不同意”。在这场争议中，双方都有先例可以援引，同时又都没有成文的宪法作为依据。

英国不存在像美国那样有权解释宪法的“最高法院”，因此当出现宪法争议时，没有一个可以做出最终裁决的机构。在这种情况下，民意就成为最高的判决者了，哪一种做法能够取得多数民众的认可，它就取得了宪法的合理性。英国政治制度中这种现象是很奇怪的，18世纪末，保守主义大师埃德蒙·伯克（EdmundBurke）和激进主义大师托马斯·潘恩（ThomasPaine）曾为要不要“法先人”的问题激烈地争论过，英国“宪政”仰赖先例，实际上是遵循了伯克的路线；但哪一种“先例”应该仰赖，却要由当时活着的人来判断，在这一点上潘恩的原则又体现出来了。

英国“宪法”中也有一些见诸文字的东西，主要是历朝历代制定的法律、条令等。有一些律令虽经几百年沉浮沧桑，至今却仍然有根本性的影响，它们就成为英国宪法的组成部分，如1215年的《大宪章》（MagnaCarta）、1628年的《权利请愿书》（Petitiht）、1689年的《权利法案》（Billhts）、1701年的《王位继承法》（TheAent）等等。和先例一样，宪法的这个组成部分也是随时代的发展而不断充实的，19世纪曾经对选举制度进行过一系列改革，由此产生的许多法律也就融进了英国的“宪法”。到20世纪，这一过程仍在继续：1911和1949年分别通过的两个《议会法》（ParliamentActs）;1918、1948和1969年通过的三个《人民代表权法》（RepresentationofthePeopleActs）;1944和1958年的《下院议席重新分配法》（Redistributios）;1958年的《终身贵族法》（LifePeerageAct）等等，就都属于这一类情况。关于这些法律，在下文适当的地方将分别作进一步说明。

另外，一些司法案例也是宪法的一个组成部分，比如1884年的“布雷德洛对戈塞特审判案”（BradlaughvsGossett）确定了这样一种原则，即在有关议会内部的事务上，议会的权力高于法庭。

英国既然没有一部统一的成文“宪法”，那么也就毋须去修改“宪法”了；但英国的宪政又是随时可以修正或者补充的，做起来比有成文宪法的国家都要简单。在20世纪的英国，一项关系到国家政治制度的立法，哪怕关系到国家的根本政体，在实践上也只需要下议院的简单多数即可通过并最终生效。举例来说，两个《议会法》对上院的权力狠狠地加以削减，使权力完全集中在下院手中。这明显是20世纪英国政治制度的重大变动，但这个过程就是靠下院的简单多数完成的。从理论上说，每一个政府都掌握着下院最起码的简单多数，否则这个政府就无法存在。因此，这意味着任何一个政府都可以随意对英国政体的任何部分进行修改，包括彻底改变英国政体，比如取消君主制或取消上院等等。由此看来，不成文的宪法具有最大的不稳定性，政治动**随时都可能出现。但激烈的变动在英国始终没有出现过，这是因为按照英国的传统，创新也要以“先例”为依据，得不到传统支持的创新很难为多数人所接受。“英国政治文化的特点是：在人民方面有合作信任，在政府方面有温和节制。由此产生这样一种情况：政府有几乎不受限制的合法权力，却以节制的精神行使这种权力……如此便有必要强调那种真正的牵制力量，它是由传统通过对温和、得人心、讲道理的政府的承诺而施加于政府的行为之上的。”

有人把英国宪法叫作“柔性宪法”，这种宪法的特点是无定型、易变、多变。“一个具有柔性宪法的国家，可以通过正常的法律程序，改变它的宪法”，例如，通过或废除一道法律，就可能对宪法的某一部分做出或大或小的变动；长期地保持某种习惯或抛弃某种习惯，也可能改变宪法。然而，对于英国政治家来说，要操心的主要是现实问题，宪法有没有受到触动，这似乎并不重要。当他们为解决某个现实的政治问题而制定出某项法律时，他们很可能就改动了宪法中的某个部分；但他们从来就不是蓄意要改变宪法，他们只考虑现实的需要。即使像《权利法案》、《王位继承法》这样一些最接近于“根本大法”的法律文件，在其制定时，也只是为应付当时紧迫的政治需要。英国政治家从来没有想过要去制定一部“宪法”，英国“宪法”是在长期的历史发展中自然形成的，而且永远都在形成与变动的过程中。这就使英国宪法既有一种在长时期中缓慢变化的特点——永远也不是同一个模样；同时，它又有很强的连续性，要在很长的时间里才能看出它的变动幅度和变化方向；在一个相对短的时间里，它似乎就是静止不动的——至少在表面上看起来是如此。

20世纪的英国“宪政”就是这种情况。现在我们深入一步，看看在政治制度的每一个方面承继与变异的情况。

自古以来，英国政体就由三部分组成：国王、上院和下院。按英国官方的说法，“这三个部分集合在一起，就组成立法机关；作为宪政的单个方面，它们则发挥不同的作用，享有不同的权利与特权”。

在英国历史上，这三个部分曾先后成为权力的重心，比如在专制时期，国王是权力的重心；专制制度消灭后，上院成为权力重心；19世纪开始，重心明显向下院转移，到20世纪，只有下院才是真正的权力机构，其他两个部分已经沦为陪衬了。然而从形式上看，这三个部分却始终存在着，而且似乎保留着它们传统的作用。

国王是个很奇怪的部分，按理说它和民主制度是很难相容的。但英国君主制不仅保存了下来，而且与英国宪政似乎不可分。原因在哪里？詹姆斯·凯布尔（JamesCable）说，“英国君主制的尊严之增长，恰与其实在的政治权力之下跌相对应”；庞尼特（R。M。Pu）说得更清楚，他说，“几百年来，君主制发展的本质特征就在于它对变化中的政权形式的适应性，尤其是近三百年来，它演变成了立宪君主制”。也就是说，君主制在英国能延续到今天，关键在于它改变了自己。

现代君主制的关键是立宪。君主制在20世纪的英国能安然无恙，其原因就在于国王已绝对地放弃了一切实权。1913年，一位廷臣对乔治五世国王说：“君主只要按在下院多数支持下的政府大臣的建议行事，他就不会做违宪之事。政府负责制是君主制的保护伞，失去它，王位就不能在政治冲突和激烈的暴风骤雨中维持长久。”

那一年，乔治五世不赞成实行爱尔兰自治，曾考虑使用国王的特权否决议会决定。首相阿斯奎斯给国王写了一份备忘录，告诫他不要行使否决权。其中说：“我们现在有一个牢固确立了两百年的传统，即归根到底，王位的占有者接受其大臣的建议并据此行事。君主可能已经失去了一些个人的权力与权威，但王位却由此而避开党派政治沉浮的风暴。君主制扎根于一个坚实的基础上，支撑这个基础的是悠久的传统和普遍的信念，即：君主的个人地位对延续我们民族的生存起着不可估量的保障作用。”所以，国王并没有使用否决权。

君主服从内阁是18世纪就形成的传统，但20世纪的特点是：国王在一切公务问题上都越来越放弃主动性，不采取任何主动行动，甚至不主动对政治问题发表个人的见解。国王只是在私下向政府表达他对解决某个问题的看法，这种看法纯粹是私人的建议，政府可以接受，也可以不接受。这样一来，国王就绝对地超然于政治纷争之上了，而只有这样，君主制才能永久存在下去。

那么，当代君主在国务活动中起哪些作用呢？首先，他是国家元首，起礼仪方面的作用，不仅在对外交往上英王代表英国，而且一次纯国内性质的活动，国王或王室成员的出场就表明这次活动的重要性。其次，英王作为国家的人格化，为英国人提供了效忠的对象，是英国民族团结的纽带。国王既超脱于党派斗争之上，他的存在就使英国人可以反对政府但不反对国家，从而成为国家稳定的一个重要因素。第三，在日常政治活动中，国王以其丰富的阅历及长期的经验，为历届政府提供咨询意见，为政府解决政治难题出谋划策。正如1867年沃尔特·白芝浩（WalterBagehot）在《英国宪政》一书中所说：“立宪君主有三项权利：被咨询权、支持权与警告权。”最后，作为英联邦的首脑，英王还起着联邦纽带的作用，英联邦至今犹存，与英王的存在不无关系。

国王还有一个很含糊的权力，即遴选首相。首相如何产生，并没有成文的规定，只是按习惯办事。近几百年来形成的习惯是：首相由议会多数党领袖担任，国王加以认可。但如果大选没有产生多数党（如1924年）或有多数党但没有产生明确的党领袖（如1957年）时，国王就要发挥比较大的作用了。1924年，乔治五世任命了一个少数党政府即第一届工党政府；1957年，伊丽莎白女王二世（ElizabethⅡ，1952年继位至今）任命麦克米伦（HaroldMa）为首相。两次任命都是相当出人意料的——当然，国王是在广泛地征询了意见、特别是政界元老的意见之后才做出决定的。1931年，乔治五世做了一个20世纪最引人争议的决定：当时，工党首相麦克唐纳（JamesRamsayMaald）辞职，按惯例应召唤反对党（保守党）领袖组阁，但乔治五世听从了自由党领袖塞缪尔（HerbertSamuel）的建议，组织了一个多党联合政府，由麦克唐纳继续任首相。难以确定首相的情况主要出现在保守党执政时，20世纪70年代，保守党制定出选举领袖的明确程序，这以后国王挑选首相的灵活性就减少了，因为保守党和工党一样，不会再出现没有领袖的情况了。

反对君主制的人指出：君主制实际作用很小，代价却很大；国家每年要拨出大笔款项作为王室经费。20世纪初，维多利亚女王（QueenVictoria）的最后一笔经费是47万镑；1952年伊丽莎白二世获得47。5万镑的经费，其夫爱丁堡公爵（Dukeh）也获得4万英镑年金。此后，王室经费逐年增加，到1979年已达260多万镑。除此以外，国王还从其私人产业（如庄园、城堡、园林、艺术收藏品等等）上获得大量收益，王室是英国最富有的家族。不过，王室开支仍然入不敷出，国家每年都要以各种名义给王室以种种补贴。

尽管如此，作为上千年古老传统的延续，英国王室在普通老百姓眼里还是有一种神圣、庄严的色彩。在20世纪内，多数英王都以其出色的表率作用赢得英国人的尊敬，乔治五世和乔治六世（GeeⅥ）在两次战争中的勇敢表现，伊丽莎白女王二世几近半个世纪的仁和形象，都对提高君主制的威望起了相当大的作用。1953年伊丽莎白登基典礼曾引起全国人民的狂欢庆祝；1981年查尔斯王子（PrinceCharles）婚庆大典再次形成尊王的热潮，戴安娜王妃（PrinaSpencer）的服装发式曾成为千百万英国少女模仿的榜样。英国人对王室的尊崇，间杂着对古老传统的崇拜及对个人魅力的信服。但近几年王室成员连续曝光的爱情危机，使王室的形象大受损害，查尔斯王子与戴安娜王妃的分居及离婚、安妮公主（Prine）的离异、安德鲁王子（Prindrew）的风流艳事等等，都使人对君主制的道德基础产生了疑问。显然，君主制的未来，不仅取决于它在英国政体中的作用，也取决于王室成员特别是君主个人的表现。

如果说国王的权力至少在名义上保留下来，国王在决策过程中仍还有一些发言的机会的话，那么上院在20世纪就实权丢尽，连名义上的权力都几乎没有了。上院即贵族院，全体贵族都是上议员，实行世袭制。世袭的原则当然不符合现代民主精神，因此改造上院是迟早的事。但迄今为止英国人处理上院的方式很特别，他们只是在事实上剥夺上院曾经有过的大部分权力，同时在形式上又尽量不去触动它，让它保留原来的尊严。

直至20世纪初，上院和下院还有大体上平等的立法权，两院都可以提出法案，都可以否决对方已通过的立法。按照惯例，上院不可以否决下院提出的财政预算，除此之外，下院的法案如遭上院否决，该项法案也就寿终正寝，这不可避免地会在上、下两院间造成冲突。上院是世袭的，下院是民选的，下院意见应占上风，这在民主制度下本当不成问题。但从社会成分上说，上院代表较富有的阶层，下院则声称代表普通民众。从党派属性上说，上院基本上为保守党所控制，比如1979年保守党约占上议员的三分之一，另有二分之一无明确的党派属性；下院由哪个党控制，则由选举结果而定。因此，人们抱怨上院是特殊利益集团的代表，且每当其他党派在下院占多数时，就会与保守党占多数的上院发生冲突。保守党往往利用上院否决其他党执政时提出的重要法案，使其政纲无法实行。

1911年，执政的自由党打算一劳永逸地解决这个问题。下院通过《议会法》，规定：一项“非财政法案”如连续三次被下院通过而又连续三次被上院否决，那么，只要在下院第一次通过和最后一次通过之间已经有两年的时间，则“尽管上院未同意该法，该法案也将……呈送国王陛下在取得陛下批准后成为法律”。这意味着：上院最多只能将一项法案延置两年，两年后法律就自动生效，上院的否决权由此受到极大的削弱。1949年，工党政府通过第二个《议会法》，将上院的延置权减为一年。在实际操作中，一项法案从下院通过到被上院否决至少也要好几个月时间，因此，上院事实上能拖延的时间也只是半年多一点而已。《议会法》是一次静悄悄的革命，它实际上把上院的权力几乎全部削尽了。上院从此以后不能再和下院平起平坐，上院的存在与否都成了一件无所谓的事。一项法案只要通过下院就可以成为法律，上院阻挡不住，国王则非批准不可。于是，权力的重心完全倒向了下院，一个从17世纪革命就开始的过程到这时可以说完成了。

那么现在的英国上院还起哪些作用呢？首先，上院仍然有创议权，即提出法案的权利。许多政府都很乐意利用这块阵地，把一些两党都同意的法案交给上院去处理，以便让下院能集中精力去解决分歧严重、难度很高的重大问题。上院特别适于处理琐碎、庞杂的事务，1948年的《公司法》就是一例。这个法案有许多过细的条文，相对清闲的上院有充足的时间去讨论它。

其次，上院虽不能否决一项立法，却可对它进行拖延及修改。由于上议员党派观念相对淡薄，因此有时可以“派性”较少，看问题比较客观，提出的修改意见往往很有参考价值，政府乐意加以接受。上院的延置权也可起政治缓冲器的作用，一项政策若引起极大的争议，执政党在激烈的辩论中情绪激动、强行通过的法案，也许会失之偏颇。经上院拖延一段时期，斗争双方头脑都会冷静下来，也许能考虑得更周到一点。

第三，上院是一个充分发表意见的理想场所。下院负担太重，有些次要问题得不到充分讨论，于是就转移到上院去辩论，各党都可在那里阐述观点。

第四，上院是政府大臣的方便的储存所，这表现在两个方面。首先，20世纪以立法的形式，如1937和1964年的《王国政府大臣法》（theMiheAct），认可了各届政府都必须有一部分上议员任大臣的惯例，因此历届政府都必须从上院挑选一部分大臣。其次，如果出现某个政界要人落选下议员而政府又一定要他担任大臣，或某个专门人才不愿涉足党派之争而政府又希望他主管政府某个部门的情况，政府就可以通过册封该人为贵族的方法，使他成为上议员，从而将其延揽入阁，从上院入阁是大臣规避竞选的一种办法。

最后，上院是英国的最高上诉法庭，行使最高司法权，这一职能由若干“上诉司法贵族”（LordsofAppeal）执行。上院最特别的一个职务是大法官（Lordcellor），大法官是上院议长，又是内阁主管司法的最高行政长官，同时还是国家的最高法官，集立法、司法与行政三个职能于一身。但他与内阁共进退，并不是终身职。不过上院的这个功能到21世纪开始时被取消了，上诉司法贵族从上院分解出来，建立英国最高法院，执行终审判决职能。相应地，大法官的职能也有所变化。

在上院权力被削减的同时，上院的构成也发生变化，这主要集中在改造上院的世袭性质上。1958年通过的《终身贵族法》规定可以册封“终身贵族”，也就是不可以世袭的贵族。用这种方法来解决世袭问题是很古怪的，因为世袭的贵族在很长一段时间里仍会占多数，不世袭的贵族只是“掺沙子”，因此到80年代末，上院总共约1200名贵族中，只有四分之一是终身贵族。不过再过10年，到1999年11月，上院有世袭贵族759人，约占总数的58。8%（其中公爵29人，侯爵34人，伯爵173人，子爵103人，男爵420人）；终身贵族则增加到478人，占总数的37%，可见终身贵族的比例增加得很快。

尽管如此，世袭的问题并没有解决，况且并没有法律规定以后不可以再册封世袭贵族，事实上，在80年代又开始册封世袭贵族了，撒切尔（MargaretThatcher）时期册封了4人，布莱尔（TonyBlair）时期册封了1人，尽管数量很少，却确确实实进行了册封。

为彻底解决世袭的问题，20世纪有过许多议论。其中有三次努力最为认真。第一次是1917年任命的下院委员会即“布赖斯委员会”，在第二年提出该委员会报告（BryceReport），其中建议：上议员四分之三应由下院按地区原则选举，另外四分之一是贵族和主教，由上下两院一个联合委员会共同选出。第二次是1948年的各党会议，确定上院多数不应始终控制在一党手中、世袭权不应自动成为上议员资格的原则。会议提议任命“议会贵族”（hereditarypeers）组成上院，未当选“议会贵族”的贵族可以竞选下议员。第三次是1968年由工党政府提出的一份白皮书，其中提出以下建议：（1）上议员分为两类，一类有表决权，另一类没有表决权；（2）有表决权的贵族领取薪金；（3）世袭贵族将不再自动取得上院席位；（4）上院延置权减为半年。以上三次努力最后都是不了了之。虽说保守党和工党都承认上院有改造的必要，1981年保守党政府甚至还提出一项《上院（选举）法》，也未获成功。上院始终未能被彻底改造的原因是很奇怪的，按庞尼特的说法，人们害怕“一个经过改造因此得到加强的上院将成为下院的严重对手”。20世纪，权力重心已完全转移到下院，如果真的把上院改造得“合理”起来并重新发挥重大作用，那么英国的权力结构就会立即失去平衡。