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第四章 走向干预（第1页）

第四章　走向干预

战争往往会对一个国家的经济发展和经济政策的连续性产生巨大影响，第二次世界大战后，英国选择了一条向前看的道路。在经过短暂的战后恢复以后，从1951年至1973年，英国实行以需求管理为主要手段、以充分就业为主要目标的经济政策。经济平均以2。2%的增长率向前发展，失业率维持在贝弗里奇提出的3%的目标以下。这一时期，尤其是50、60年代，是英国历史上前所未有的经济增长时期。经济的发展带来了国民收入的增长，生活水平的提高，以至于有人感叹：“日子从来没有如此好过。”但与此同时，这一时期英国经济发展远远落后于其他工业国家。到这一时期结束时，英国已沦为二流国家中的穷国。因此，这一时期也是英国自工业革命（industrialrevolution）以来经济相对衰落最快的时期。

这一时期，英国历届政府根据凯恩斯的主张，运用宏观经济政策，加强调控。按照政策目标的不同，宏观经济政策可分为扩张性政策（即政策目标是刺激经济增长，提高就业水平）和紧缩性政策（即政策目标是为了降低通货膨胀率），而宏观调控的手段主要是财政政策（调整税率）和货币政策（通过银行利率的变化直接控制信贷）。由于政策目标的相互制约，这一时期的宏观政策按“逆向调节”的原则去实施，即通货膨胀时采取紧缩政策，而失业率太高时采取扩张政策，因此，偏重于“微调”为主。

在1951年前，需求管理没有成为英国宏观经济政策的中心。工党政府上台后最初两年的经济政策与战时的经济政策没有二致。1947-1949年，工党政府采取通货紧缩的财政策略，但这不是凯恩斯的通货紧缩，随后实行的廉价货币政策，主要也是为了减轻政府在战争中积累起来的借款和国债的利率负担，同时也是出于对战后世界不景气的担心，而不是刺激需求。在工党政府执政的6年里，为稳定经济这一目的而实行的需求管理还没有出现。

1951年保守党政府上台后，开始采取积极的货币政策，调控需求以应付当时最迫切的经济问题，即国际收支不平衡。首先是调整利率，将1932年以来（除1939年的几个星期以外）一直维持的2%的银行利率提高到2。5%，短期和长期贷款的利率也随之提高；其次，压缩和限制进口，对进口实行许可证制度；再次，削减公共开支，增加直接税和间接税。由于这些措施，国际收支不平衡状况有所改善，供求关系也日趋平衡。1952-1954年底，保守党政府开始采取一些措施，以刺激经济，包括放松对生产资料进口和消费品配给的控制，减少收入税，取消对分期付款购物的限制，扩大海外投资。这些措施是成功的。1954年6月，英国《经济学家》杂志报告说，英国经济奇迹发生了：充分就业而又没有通货膨胀。以至于1953年伊丽莎白加冕为王时，许多人称英国“开始了伊丽莎白时代”。当时的财政大臣巴特勒也于1954年乐观地提出，英国人的生活水平可望在以后25年内提高一倍。

从1951年保守党上台执政到60年代初，占支配地位的政策手段是货币政策，财政政策起辅助作用。1951-1964年，银行利率变动24次。从政策效果来看，这一时期经济大体保持平稳的缓慢增长，失业率维持在贝弗里奇提出的3%的政策目标下，国民收入增长较快，通货膨胀率适度，国际收支在保守党的前两个任期相对趋于平衡，个别年份略有剩余，1956和1958年，英国的有形贸易在20世纪第一次出现剩余。但经济发展常常出现波动，尤其是从50年代中期以来，出现了“停停走走”的局面。这一时期，任何通过增加需求从而刺激经济迅速发展的企图，都会因为造成国际收支的危机而作罢。1952、1955、1957和1961年都发生过这样的危机。为解决危机，政策常常发生逆转，在每一个经济扩张阶段后都进入紧缩阶段。由于紧缩，国内经济增长的目标被牺牲。

50年代末，人们对“停停走走”的发展模式，尤其是对政府选择的干预时机提出各种批评。与此同时，有关其他国家经济运行状况的数字和文章第一次得以公布和出版。这些数字和文章表明，无论是GDP的增长率，GNP的增长率，工业生产的增长率，劳动生产率，还是在世界制造品贸易中的份额，英国在发达国家中都是相对落后的。对“停停走走”发展模式的批评以及同其他发达国家经济运行状况的比较，促使保守党政府对政策手段进行调整。1959年“拉德克利夫报告”（RadcliffReport）发表后，货币政策降到次要地位，财政政策变得更为重要。与此同时，政府开始从注意短期问题即国际收支问题转向注意长远问题即经济增长问题。1962年，英国首次成立了国家经济发展委员会（NEDC），制订了1962-1966年第一个经济发展5年计划，但未及实施，保守党就下台了。

1964年10月，工党借经济增长的诺言上台执政。工党政府上台后进一步扩大“国家计划”，其中以1965年12月编制的“全国经济计划”最为著名，它的目标是在充分就业的前提下，实现和维持收入的实际增加。但由于受这一时期国际收支不平衡以及汇率不稳定的影响，工党政府被迫采取紧缩政策，结果，经济计划被束之高阁。英国的计划化只是需求管理的一种补充和扩张，无非是政府对经济发展前景的一种预测和控制的数字，是对经济增长的一种设想罢了。工党政府采取的另一个促使经济增长的措施是“价格和收入政策”。经济增长倚赖于包括工资收入在内的各种因素的作用，长期以来，英国工业生产的高成本一直对经济增长起制约作用，高成本的一个重要原因是英国工人的工资收入比较高，经济要得到增长，必须限制工资收入的增长。为此，1965年，工党政府成立价格和收入委员会，首要目标是劝说资方和工会接受该委员会提出的控制价格和收入增长的主张。1966年在国际收支恶化的情况下，工党政府规定在以后的12个月内禁止红利的增长，在接着的6个月内不准涨工资，限制物价上涨。但到1966年，收入和价格政策连同计划化一同宣告结束。

综观工党政府执政的6年，经济增长的目标并未达到。到60年代末，失业人口已增至55。5万，此后呈上升趋势；另一方面，从1967年起，通货膨胀率上升，到60年代末，通货膨胀率已达到8%。工党政府未能使经济获得持久和稳定的增长，导致1970年下台。

希思政府上台后，发誓“不折不扣地改变本国的历史方向”。具体做法是改革税收结构，将收入税以及对高收入者征收的超额累进所得税合为一个收入税；减少直接税以及对利息、租金和红利征收的特别投资附加税；废除选择性就业税，代之以增值税；削减公共开支，使私人部门有更多的资源可以利用；引入“竞争和信贷控制”，让银行面向市场；解散工业重组公司，拒绝为“跛脚鸭”工业提供支持。但这些措施的实施有很大的难度。1971年起失业率进一步上升，失业人数自1945年以来首次突破百万大关。为治理失业问题，政府被迫转向经济扩张，实行财政刺激，减税10亿英镑，同时辅以货币政策，以促进经济增长。但在失业问题日益严重的同时，通货膨胀也日益恶化。通货膨胀与失业并存，说明通货膨胀的性质发生了变化，物价上涨的原因必须从供给方去寻找，反通货膨胀的重点应放在降低成本上，尤其是放在控制工资增长上。因此，1972年11月，政府正式实行收入政策：冻结工资增长3个月，每周最高只能增长1英镑加现有工资的4%。1973年，由于中东石油危机，从小麦、钢铁、食糖到黄金等基本生产原料价格上升。价格上升威胁生活标准。政府再次制订了1973-1974年阶段的收入政策，规定工资增长的限额为7%略多一点。如果生活费上升幅度超过7%，就被认为超过了临界线。物价每增加1%，工资可增加40便士。这种收入政策的目的是将价格增长限制在7%以下，并以挣工资者现有的生活费用为固定点，力求不低于此限。但实行收入政策的时机不利，到1974年3月，收入政策被迫告一段落。

保守党政府在治理经济问题方面的软弱无力，导致其在1974年大选中失败。工党政府上台后，开始对危机采取综合治理。最主要的办法是实行“社会契约”（Sotract）：工会领导人允诺一年中只提出增加工资二次，工资增长与生活费用增长一致，最高工资增长率为6%。与此同时，加强对工业的干预，控制私人企业，增加公共所有权，由国家“购买”关键的制造业，提高工业效率，加强国际竞争，为高失业地区提供就业机会。但无论是“社会契约”还是干预工业的政策都未取得预想的效果，不仅通货膨胀问题未解决，而且失业问题更趋恶化，公共开支和信贷失去控制，英镑疲软，导致1976年英镑再度贬值。

早在1974年9月，保守党的智囊基思·约瑟夫（KeithJoseph）即在普雷斯顿发表著名的演说，把通货膨胀问题的产生归于以往各届政府在发行货币方面犯了错误。工党政府上台后，面对日益增长的通货膨胀问题不得不重新审视自己以往的经济政策，从而趋向货币主义政策。1975年，工党政府实行“现金限制”政策，同时对纳税人征收较高的收入税，而这两者正是货币主义者所赞成的控制通货膨胀的方式。1976年，经济危机达到顶点，被迫向国际货币基金组织告贷。该组织提出以英国实行货币主义政策为条件。为此，1976年7月，英国削减公共开支。1976年9月28日，工党政府首相卡拉汉在工党年会上发表著名的演说，标志着英国与凯恩斯主义决裂，宣布了凯恩斯主义时代的结束。

尽管卡拉汉的工党政府迈向货币主义是出于“不可抗拒的力量”，但其效果是明显的。危机很快过去，国际收支很快恢复盈余，失业人数虽然上升到150万，但实际生活水平同样再次提高。到1978年，通货膨胀率又下降到一位数。但随着1977年底紧缩货币政策的终止，宏观政策再度趋于扩张，英镑M3的供应量超过了预定计划，这对政府正在实行的紧缩性的收入政策造成压力。由于不满政府的一系列政策，1979年冬，各地发生了一系列的罢工和暴力冲突，被称为“愤懑的冬天”。“愤懑的冬天”是战后经济问题的总爆发，它表明英国的经济问题到了非整治不可的地步了。

这一时期的英国经济有两大明显特征：第一，从经济成分而言，由于对一些重要的工业实行国有化，战后的经济不再是单一的私营经济，而是一种“混合经济”；第二，由于维多利亚时期工业结构弱点的影响以及需求管理本身的问题，这一时期工业增长尤其是制造业的增长相对于其他发达国家比较缓慢，衰落的速度加快。

还在两次大战期间，英国就建立了一些国营企业，如中央电力委员会（CEB，1926年）、英国广播公司（BBC，1926年）和伦敦客运委员会（LPTB，1932年）。这些国营企业为战后的国有化提供了现成的组织和管理模式，但并不意味着政府实行了国有化政策。由韦伯夫妇奠定的国有化的基本原则到1945年以后才得到发展，这一年工党上台后即开始组织实施国有化。1945-1951年，国有化主要在六个重要部门进行：英格兰银行、煤炭工业、电力工业、煤气工业、铁路工业、钢铁工业。这一时期的国有化主要集中在两个部门：一是公用事业和燃料部门，二是制造业部门。在国有化过程中，国家给予的补偿达26。39亿英镑。

1951-1964年保守党执政期间，除争议较大的钢铁工业以及公路运输回到私人部门外，国有工业的地位基本上没有变化。60年代，工党执政期间除了对钢铁工业重新国有化外，也没有采取进一步的国有化行动。70年代，工党政府对工业采取更加干预主义的立场，对航空工业和造船工业实行国有化，建立了国家企业局，并通过财政救济活动，将几个面临破产的主要私人公司如英国莱兰公司（BritishLailand）、罗尔斯·罗伊斯（Rolls-RoyceLtd）公司收为国有。到1979年，英国政府控制了主要的基础工业部门，在煤炭、造船、电力、煤气、铁路、邮政和电讯等部门，国有企业的比重达到100%，在钢铁和航空部门达到75%，在汽车制造和石油工业部门也分别达到50%和25%。国有企业产值占国内生产总值的10。5%，就业人数达200余万，占全部就业总人数的8。1%，固定资产达56。4亿英镑，占全国固定资产总额的15。3%。

在国有化的动因方面，尽管政治愿望、道德愿望、技术目标和经济目标交织在一起，但经济效率和现代化是国有化最主要的目标，国有化不过是提高经济效率的一个途径，因此，国有化工业运行状况的好坏首先要从这一方面来加以判断。总的来说，英国国有工业的运行状况没有国有化初期想象的那么好。表5全面反映了国有工业在英国经济中的地位，包括国有工业在GDP中的比重、就业人数以及固定资本构成。表6则提供了主要国有工业的生产率、总要素生产率和劳动生产率数据。

表5国有工业与国民经济

表6国有工业年均生产率

从表中可以看出，这一时期除了航空和电讯工业由于市场的扩展和技术变革而获得新的发展机会外，其他部门经济运行状况普遍不好。1976年，英国经济发展署首次公布了有关1960-1975年国有工业状况的全面报告，国有工业总产量年均增长率为1。1%，低于整个制造业的年均2。7%，一些国有工业，如煤炭、钢铁、公共运输的增长率在这一时期不断下降。普莱克通过对1968-1978年国有工业人均产量的研究，也得出相似的结论。该研究还指出国有工业所面临的普遍性问题是它的管理和控制系统不足以促使成本降低，因此，国有工业价格上升的速度快于整个工业，而盈利则低于整个工业的平均水平。