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第五章 改弦更张（第1页）

第五章　改弦更张

1979年，以撒切尔夫人为首的保守党政府上台执政，此后一直连任至1990年。撒切尔夫人当政期间，英国的经济政策发生了根本性的转变。她一改战后长期实行的经济政策，在宏观政策上以货币主义理论为指导，以治理通货膨胀为主要政策目标，以控制货币发行量，减少公共部门借款需求为主要政策手段；在微观政策上以供应学派的理论为指南，从更多地强调经济的需求方转向强调经济的供应方，从更多地强调市场转向强调减少产品成本，从更多地强调社会的平等转向强调效率，具体政策手段是私有化、减税、工会改革以及其他的工业政策。这一时期，无论是国民生产总值、人均国民生产总值，还是就业工人年均国民生产总值和全员生产率都明显好于70年代。工业结构发生较大的变化，变得“更瘦但更健康”。尽管这一时期仍保持低速增长的趋势，但暂时的经济复苏和短期的繁荣未能改变长期衰落的局面，尤其是这一时期失业人数居高不下，商品贸易连年逆差，国际收支恶化，英国产品在国际市场上日益失去竞争力。

治理通货膨胀之所以成为撒切尔政府经济政策的首要目标，是基于对70年代英国通货膨胀和失业并存这一现实的反思，以及对通货膨胀危害性的认识。撒切尔主义认为通货膨胀是造成英国70年代经济运行不佳，尤其是低增长率和高失业率的主要原因，它掩盖了相对价格运动，减少了市场经济的效率，引起低投资，使英国产品在国际市场上失去价格优势。造成通货膨胀的主要原因是过分的货币增长，要减少通货膨胀，必须减少货币供应，尤其是减少公共部门借款需求。与以往各届政府不同，撒切尔政府在宏观政策上只致力于治理通货膨胀问题，而将失业问题留给微观政策去治理，因为在他们看来，失业主要是由微观条件造成的。

撒切尔政府治理通货膨胀大致可分四个阶段：

第一阶段从1979年到1981年，这是货币主义的试验时期，也是撒切尔政府反通货膨胀政策的确定时期。撒切尔政府上台后，在1979年11月和1980年3月的预算中都未提到维持和增加就业水平问题，而把重点放在控制政府开支和货币供应增长率上，具体措施是提高利率，减少对银行信贷的需求；同时实行严厉的财政政策，尤其是减少公共部门的借款需求。1980年，英国制定中期金融战略。由于财政紧缩，直接后果是经济衰退，失业增加，国内生产总值下降3。3%，失业人数在1981年突破200万大关。更重要的是，货币目标也未实现。1980-1981年度英镑M3的增幅高达19。5%，远远超过计划的7%-11%。中期金融战略的实施以及由此造成的后果在国内引起普遍的反对。1981年3月30日，在剑桥大学经济学家弗兰克·汉恩和罗伯特·尼尔德的组织下，英国364名经济学家联合在《泰晤士报》上发表公开信，对撒切尔政府的政策加以指责。

第二阶段是1982年到1985年11月。这一时期撒切尔政府对中期金融战略进行调整，使之具有更大的伸缩性，同时放弃单一的货币控制目标，引入了狭义货币M1和宽泛的货币PSL2作为货币控制目标。1984年又增设最狭义的货币目标M0。由于政策更灵活，更实际，通货膨胀率已开始下降，紧缩政策停止实行，货币目标基本实现，金融形势好转。伴随汇率的下降，经济开始回升。1985年10月，英格兰银行宣称英镑M3的供应量已不再是主要的调控目标，这标志着英国正式放弃了货币主义的主张。

第三阶段从1985年11月到1988年夏。这一时期撒切尔政府宏观政策的重心从货币政策转向汇率政策，宏观政策开始放松，汇率已取代货币增长目标成为政府反通货膨胀的最主要的工具。这一变化与1985年秋的“市场协定”和1987年春的“卢浮协定”有关。美日德三国在汇率政策上的协调一致，推动英国提出自己的汇率目标，一方面将英镑同坚挺的德国马克挂钩，汇率在1英镑兑换3马克上下浮动；另一方面，为抵御美元和马克上扬对英镑的压力，英格兰银行大量吃进外汇，并通过降低利率阻止外资涌入。到1987年4月，英国官方外汇储备已达250亿英镑，基础利率从1986年11月的11%逐步调低到1988年5月的7。5%。

第四阶段从1988年到1990年。由于前一时期利率调低，经济出现过热的现象，消费支出迅速扩大，1985-1988年平均增长率为6。2%，1986-1987年，房地产价格平均上升16%，到1988年上升了38%，通货膨胀率开始上升，1986年第三季度为2。6%，1988年底高达6。5%。面对经济过热的情况，宏观政策趋紧，政府开始处理经济过热现象。但这一阶段政府政策目标混乱，缺乏明确的指导思想，既不相信控制货币总量的作用，也不依靠汇率工具，只是一味实行货币紧缩政策，被动地等待通货膨胀率的下降。

总的来说，撒切尔政府治理通货膨胀的效果是好的。1980年，英国通货膨胀率为18%，1983-1987年平均在5%以下，这是60年代末以来所没有的。这一通货膨胀率与其他工业国家大体一致。从1988年开始，通货膨胀率降而复升，1989年为7。8%，1990年达到9。5%。造成通货膨胀死灰复燃的原因很多，主要与总开支增长过速、1987年以后工资开始增长、政府推行一系列金融市场自由化的政策等有关，不能断定货币主义政策完全失效。

在微观政策方面，撒切尔政府以供应学派的理论为指导。供应学派理论的实质是减少收入税和公司税，以此作为改善经济运行状况、包括减少通货膨胀的诱因。但撒切尔政府并没有以此作为策略的中心，而是逐渐发展了基础更为广泛的改进供应方的策略，如私有化、改革劳资关系、更积极的竞争政策、支持中小企业等。

私有化（privatization）政策是撒切尔政府改善供应方管理的重要政策，被称为撒切尔舰队的旗舰。私有化的出发点一方面在于国有企业亏损严重，给政府造成的财政负担越来越重，另一方面也是减少公共部门借款需求的需要。关于私有化，没有明确的定义，从后来的具体实践看，主要有三种：第一种是出售政府拥有的资产，这些资产大多为政府最近通过国有化获得的，并且常常是通过政府的挽救企业计划获得的，但也包括较早被国有化的企业的资产。第二种是承包，即将原先由公共机构如政府部门、国有企业、公立医院和学校生产的商品和提供的服务承包给私人企业去生产和服务。第三种为自由化或非调控化，即放松对企业活动的限制，将竞争机制引入企业。英国的私有化主要集中在第一种即国有资产的出售方面。

撒切尔政府上台后，首先出售了英国石油公司（BritishNationalOilCorporation）的一部分股份，从而开始了有计划、有步骤地推行私有化的进程。不过，直到1983年大选前，私有化进程一直比较缓慢，筹资规模比较小。1983年，撒切尔夫人在大选中连胜并在政治上巩固了自己的地位，此后，私有化步伐进一步加快。撒切尔政府以英国电讯公司的出售为先声，先后对英国煤气公司（BritishGasCorporation）、英国航空公司（BritishAirways）、英国钢铁公司（BritishSteelCorporation）、英国机场管理局（BritishAirportsAuthority）等大型公共垄断企业实行私有化。1989年下半年，政府又将私有化扩展到电力、供水等公共服务部门。1990年以后，政府拟订了进一步私有化的计划。从1979年至1989年，撒切尔政府将40%的国有企业出售给了私营部门，如果算上19901991年度自来水公司和电力公司的私有化，比重则上升到80%。截至1987年底，国有企业的产值、就业人数和固定资产在整个经济中的比重分别下降到6%、3。8%和6。5%。到1990年11月撒切尔夫人辞职时，除英国铁路公司（BritishRailways）、英国煤炭公司（BritishCoal）和皇家邮政（RoyalPostOffice）三个部门外，国有工业全部实现了私有化。

通过出售国有企业，政府获得了大量收入（见表11）。

表1119791980-19891990年英国出售国有资产收益

税制改革是撒切尔政府当政期间为改善英国经济的供应方状况而推行的另一项重要政策。长期以来，英国税收体系的特征是高直接税、低间接税。这种税制使收入最高和最低的两个阶层在边际效率中得不到任何刺激，这是英国高层管理人才和各种专业人才大量外流的重要原因。80年代以来，由于政府采取从紧的宏观政策，相应地要求财政支出占国民生产总值的比重有所下降，这为税制改革提供了前提。撒切尔夫人上台后的第一个预算就将个人所得税的基础税率从33%降至30%，最高税率由83%调为60%，以后在1985、1986和1988年三次下浮，基础税率降至25%，最高税率降至40%。同时，个人所得税的起征点由原来的8000英镑提高到1万英镑。据估计，仅1979年预算案的减税额就达45亿英镑，免税将近130万人。同时，投资收入税的起征点从1700英镑提高到6250英镑，公司税从1974年以来的52%降至35%。另一方面，撒切尔夫人提高间接税，增值税由原来的8%-12%提高到15%，汽油、烟酒、汽车以及其他高档消费品的附加税也相应提高。撒切尔政府税制改革的主要目的是激发人们从事生产经营活动的积极性，降低直接税税率可以使企业家的个人努力得到较好的报酬，保护企业家的主动精神；提高间接税可以发挥中小企业的积极性，刺激投资，发展生产。但税制改革使英国的贫富差距扩大。1979-1987年间，收入为全国平均水平一半的阶层，其承担的税率由13。9%上升到16。1%，而5倍于平均水平的阶层承担的税率从51。5%下降到43。1%，1992年更下降到35%。

改革劳资关系，削弱工会的权力和作用，也是撒切尔政府为改善经济的供应方而采取的一项重要政策。由于战后各届政府采取工团主义政策，英国各工会逐步享有各种法律和制度化的权力，成为一支举足轻重的力量。它不仅间接地导致了1970年威尔逊政府的失败和1979年初“愤懑的冬天”，而且对政府推行的收入政策和反通货膨胀政策形成制约。因此，从60年代开始，工会权力问题一直是政治论争的焦点和中心。撒切尔政府上台后，克服阻力，通过五项重要工会立法，即1980、1982、1988和1990年的就业法以及1984年的工会法，取消了工会作为一个整体所享有的普遍的法律豁免权，缩小排外性雇佣制企业（ClosedShop）的合法性范围，取消声援性纠察线的合法性，并且加强了工会会员对工会官员的选择权和罢工的决定权，同时，拒绝采用收入政策，以此作为削弱工会权力的一个重要途径。面对政府的进攻，在失业率上升的情况下，工会的抵抗往往显得软弱无力。由于以上措施，工会成员从1979年占总劳动力的53%下降到90年代初的40%以下。尽管80年代英国公共部门仍发生一系列罢工，但总的趋势是罢工次数减少，持续时间缩短，工作日损失减少，尤其是1987-1991年五年间，全国罢工次数比前五年减少70%，远远低于西欧其他国家。

总的来说，这一时期英国的经济运行状况普遍比70年代好。人均实际产量增长率超过美国、德国和法国；其全员生产率超过经济合作与发展组织成员国的平均水平，仅次于日本和法国；其每小时人均国内生产总值增长率在16个发达国家中名列第六位。英国与其在欧洲的主要竞争对手德国的差距大大缩小，1977年，德国制造业的生产率比英国高49%，到1989年只比英国高15%。但作为经济政策的一种代价，在英美法德日五国中，英国的失业人数在总就业人口中的比例是最高的，1979-1989年年均9。1%。

我们在论述这一时期英国经济的运行状况时，不能不提到国有工业，这不仅因为国有工业在国民经济中占有重要的地位，而且还因为国有工业是撒切尔政府经济政策的一个焦点。国有工业的发展状况不仅直接影响到英国经济的发展，而且还是撒切尔政府经济改革成败的一个关键。撒切尔政府对国有工业主要采取两方面的变革：一是减少公共部门（publicsectors），这主要通过私有化来实现；二是改进剩下的公共部门的效率，具体办法是增加财政压力，迫使其削减成本。因此，我们对国有工业的分析也集中在这两个部门。

由于私有化，国有工业部门的比重减少，1987年，国有工业只占国民生产总值的5。5%，就业人口约80万人。1980年以后，垄断和合并委员会每年对公共机构进行效率方面的调查，包括成本、生产率、服务质量、价格和投资政策的调查。这些调查表明，直到1987年底仍由公共占有的企业，其生产率在19791980至19861987年年均为4。7%，比制造业的年均生产率高一个百分点。

私有化后的企业的运行状况则普遍不如仍然留在公共部门中的企业。一些大型企业，如英国电讯公司、英国机场管理局、英国煤气公司等被私有化以后，其全员生产率并没有明显增长。毕肖普（M。Bishop）与凯伊（J。Kay）的研究表明：“英国煤炭公司和英国钢铁公司（这两个企业直到目前仍看不到私有化的可能）以及电力供应部门的全员生产率的增长超过了英国煤气公司，而自1983年以来运行最差的企业是私有化的旗舰——英国电讯公司。”米尔沃德（R。Millward）和帕克（D。M。Parker）对公有企业和私有企业进行比较后指出，没有迹象表明私有企业的效率比公有企业更高。弗格森（P。Ferguson）总结了对公有企业和私有企业效率所作的15个比较，其中8个研究涉及英国的电力工业。他的结论是：有两个研究表明两者之间没有任何差别，有三个研究表明公共企业的效率比私营企业高，一个研究表明私有企业的效率比公有企业高，一个研究表明公有企业和私有企业的成本都比竞争水平高2。5%，还有一个研究表明，私有企业以高于公有企业的价格卖电，以低于公有企业的价格买电。其他7个有关自来水、铁路和航空的公有企业和私有企业效率的比较研究所得出的结论也大致相同。拉罗（G。Rarrow）则得出结论：“在有关企业面临更强的竞争，而其他形式的生产和要素的市场失败相对不重要时，私营企业更有效些……而在生产和要素的市场失败显得至关重要的地方，两者的运行状况的差异不大。事实上，在电力供应方面，公有企业的运行状况更好。”总之，私有化并没有像撒切尔政府所希望的那样提高经济效益。