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§第三节 国企改革由设计转向施工（第3页）

我国已经拥有一批专业化的职业经理人，国企内部也有很多优秀人才，只要打造健全的环境，随着试点的开展，国企的职业经理人市场会逐步成熟。初期，可考虑先在市场化程度较高、已经实现股权多元化的央企子公司开展。同时，新一轮国企改革是综合性的改革，既包括用人制度的改革，还包括分类、混合所有制、授权董事会等多个方面改革。这些改革措施互相促进，将使国企的市场化水平得到提升，也有利于职业经理人制度本身的顺利推行。

关于股权多元化，2015年9月出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》就已提出：鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

据统计，世界500强企业绝大多数都拥有多元化的股权结构。而在国有企业的现实语境里，常常被公开披露的“国有资产流失”“违规向民营企业让利”等诸多案例，似乎加重了公众对股权多元化改革的担忧，也让部分国企领导因可能带来的“风险”而对于改革慎之又慎。

员工一持股，马上就有人炒作为私有化、国有资产流失。贴上这种意识形态的标签，容易使当事人担心政治风险而不愿推进改革，产生了改革阻力。现在的员工持股更多是技术、专利、投资等量化入股，应该实事求是地加以评判，不能说个人一持股就是私有化。以现在《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国物权法》法律法规的保障，各类监管条例的制定，以及产权交易市场的建立等，大面积的国有资产流失不可能出现。

目前，包括上海、山东、江苏、浙江在内的25个省份明确出台了国企改革方案，多数地区的方案均提出探索实行员工持股，一些地区还明确了员工持股试点的时间表。例如，河北省提出，按照“试点先行、优选对象、严格规范”的要求，选择若干人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、科技服务型企业开展员工持股试点。2015年底前，完成试点方案制定工作，2016年基本完成试点工作。福建省在2016年3月17日出台的《关于深化国有企业改革的实施意见》中明确，将稳妥推行混合所有制企业员工持股。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的高新技术企业和新兴产业型企业实行员工持股试点。山东省国资委2015年年底下发的《关于开展混合所有制改革试点工作的通知》（以下简称《通知》）称，将重点选择58家省管二级及重要权属企业开展“混改”试点。《通知》要求，试点企业下一步将引入社会层面的战略投资者，积极开展员工持股。

据了解，被列入山东“混改”名单的山钢日照公司已获得山东钢铁集团以外的资本金逾70亿元。与此同时，山钢集团正在积极探索旗下子公司山钢日照的内部员工持股，持股方案已初步形成。

员工持股无疑是国资改革的重点、也是亮点之一。它是混合所有制改革的一个重要形式和突破口，可以很好地调动员工积极性。但在执行时又要强调“红线”意识，加强监管以防止国有资产的流失。这里的员工持股并不是指人人持股、平均持股，而是以经管和科技骨干为主的核心员工持股。

不过，此后的二十余年间，员工持股方案因容易引发国资流失而不断搅起外界争论，并屡次被叫停。2002年至2004年，国企改制中MBO（管理层收购）的员工持股方式一度十分流行。但在相关配套制度和制约措施不健全的情况下，员工持股最终导致了利益输送等严重后果，进而造成了国有资产流失。

尽管各方还有顾虑，推行员工持股的国企上市公司还没有形成潮流，但主导改革的政府部门似乎已经下定决心，趋势和方向也已确定。

李克强总理在2016年两会期间所做的《政府工作报告》中强调，要推进股权多元化改革，开展混合所有制、员工持股等试点等一系列配套措施。决策层正在通过出台相关政策，推动更多合适的国有企业加入到员工持股的团队中，而科技型国企或许将成为本轮的国企改革员工持股计划的“排头兵”。

2016年2月26日，财政部、科技部、国资委联合发布了《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（以下简称《办法》），这被认为是在科技主导型的国有企业推动员工持股计划的“头炮”。《办法》规定，实施股权和分红激励的国有科技型企业应当建立规范的内部财务管理制度和员工绩效考核评价制度，年度财务会计报告经过中介机构依法审计，且激励方案制定近3年内没有因财务、税收等违法违规行为受到行政、刑事处罚。

从国际经验来看，在对人的创新依赖度较高的科技类企业进行股权激励争议性会比较小。通过股权分红的改革，科技人员可以分享自己创造的成果和价值，可以从根本上调动科技人员的创新积极性。

实际上，作为一项面向全国推行的政策，国有科技型企业核心技术员工持股或分红激励的政策此前就已在多地开展过试点。早在2006年，上海张江高新区就设立了“职工持股信托”计划，并于2007年再次增资。该计划主要针对从事创新创业的国有企业、高等院校、科研机构，这些机构或企业可采取股权奖励、股权出售、股票期权、增值权奖励等方式，对技术人员和管理人员进行激励。张江“职工持股信托”计划设立的初衷是基于对公司转型前景的强烈信心，同时以此种方式将员工利益和公司利益相互绑定。武汉东湖国家自主创新示范区也先后有34家企业开展了股权激励试点，业务范围涵盖光电子、软件服务外包等，涉及中央企业、市属国企、高等院校、科研院所等不同类别的企业。合肥的试点经验则将实行股权激励的企业范围进一步扩大。据界面新闻记者查询发现，截至2013年11月，合肥已有127家企业参与试点，激励科研及管理人员总数达到553人，激励金额已超过1亿元。

在中国推动科技类企业的员工持股计划有很深刻的现实背景，也可以说是市场倒逼出来的改革。根据国家统计局的数据，2015年规模以上工业企业实现利润63554亿元，比上年下降2。3%，而国有控股企业利润下降幅度达到21。9%。

在中国，国企普遍存在活力不够、盈利性不强的问题，而“外面”的大多数企业、尤其是科技类企业，如果要引入新的人才都会适当给予其股份，例如公众熟知的BAT等，国企如果不“出招”，如何与他们竞争？

针对外界关注的员工持股可能导致的一系列问题，三部委公布的《办法》为其上了“保险栓”。《办法》规定，企业不能因实施股权激励而改变国有控股地位，大、中型企业不得采取股权期权的激励方式，企业用于股权奖励的激励额不超过近3年税后利润累计形成的净资产增值额的15%。《办法》还称，企业实施股权奖励，必须与股权出售相结合。股权奖励的激励对象仅限于在本企业连续工作3年以上的重要技术人员等。

不过，在当前国企改革员工持股计划的具体操作中，员工具体持股多少，企业各有各的规定，从这点来看，争论二八开还是三七开毫无价值。中国的国企改革不能用计划经济的老套路设计一个固定的指标或者原则，关键是要建议一个合理的现代公司治理框架，从而做出专业的、也更符合实际情况且公开透明的判断，这是问题的核心，也是难点。

八、国企高管薪酬实行“双轨制”

据财政部发布的数据，2016年1—2月，中国的国有企业经济运行仍面临较大压力，收入、利润同比也在继续下降，其中利润总额同比下降14。2%。

薪酬分配改革无疑是国企改革中的“硬骨头”。长期以来，央企和地方国企因为高额的管理者年薪饱受外界诟病。决策层下决心对国企领导人的钱袋子“动刀”凸显了中国经济面临的严峻挑战和这些企业内部存在的严重问题。

2014年8月，中共中央政治局审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》（以下简称《薪酬改革方案》）。目前央企上市公司高管薪酬遵循了按照企业经营绩效和行业发展情况给央企高管市场化定价的规律。而在长期以来收入都较高的银行业，高管年薪也随着利润率一起下降。中国银行、中国工商银行、中国建设银行、交通银行的年报显示，其高管年薪较2014年都有不同程度的下降，有的降幅超过50%。例如，中国工商银行2015年年报显示，该行董事长姜建清的总薪酬为54。68万元，行长易会满总薪酬为54。68万元。而在2014年，姜建清、易会满的总薪酬分别为113。9万元和108。9万元。同一行业内上市央企高管的薪酬下降甚至“腰斩”，背后有行业利润下滑的原因，也是央企经营成果与高管薪酬直接挂钩的一个信号。

在国资委下一步着力推进的“十项改革试点”中，与薪酬改革紧密相关的就包括市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化等多项改革试点。未来国有企业高管的理想模式主要分为两大类：体制内的是由国资委任命的企业干部，体制外的主要是企业经营管理人员，属于职业经理人，其薪酬完全由市场行情决定。与已经取得一定效果的央企上市公司和集团层面的薪酬改革相比，众多地方国企和央企二、三级公司薪酬改革的进展则较为缓慢。目前薪酬改革存在一种情况：很多高层看得到的地方改了，看不到的地方没动；上面动了，下面没动。一些央企的二、三级公司和地方国企的薪酬制度改革较为滞后，缺乏推进改革的动力。薪酬改革在一些央企下属二、三级公司和地方国企中执行比较困难，面临的主要问题在于“上面改了，下面没改”，导致出现薪酬倒挂，央企子公司老总的年薪可能比总部高管的年薪还高，更深层次的原因在于“大家都不想放弃既得利益”。

自2015年以来，央企和地方国企针对薪酬方面的改革都在持续“发力”。在地方层面，多个省份的国企出台了限薪方案，而一直高高在上的央企巨头也正在尝试一系列针对薪酬方面的调整措施。公开信息显示，在各地实施的改革中，有河北、山西、山东、陕西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、江西、福建、湖北、湖南、四川、贵州、云南、广东、海南、甘肃、青海、内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏等25省份向社会公开了他们的改革方案，明确对省属国企负责人的薪酬进行限制。

据了解，浙江省经国务院核定的职工平均年薪为9。71万元。该省省管企业负责人平均薪酬将减少31。5%。广东省国企负责人薪酬下降超过30%，与职工薪酬差距缩小至6。5倍，而在完成省直国资委直属国企负责人薪酬改革后，广东市属国资委负责人薪酬改革方案还在审批之中。宁夏自治区的力度最大，宁夏此前印发的《关于深化自治区属国有企业负责人薪酬制度改革的实施意见》显示，改革后区属企业负责人薪酬较改革前下降13。5%，与职工平均差距缩小到5倍左右。

国企全面深化改革应该始终以市场化为主轴。不仅仅是盈利表现，目前中国的人力资源价格还不完善，尤其是在央企和国企，在业绩考核和激励机制上都存在很严重的僵化问题，这会造成很多企业的人才流失。未来国有企业高管的理想模式主要分为两大类：体制内的是由国资委任命的企业干部，体制外的主要是企业经营管理人员，属于职业经理人，其薪酬完全由市场行情决定。

对此，一些“巨头”正在谋求改变。多家央企上市公司均表示，要在薪酬政策上向一线职工倾斜。中煤能源就表示，要求各单位在结构调整上下功夫，通过管理人员多降工资，一线职工少降或不降工资，在实现薪酬整体下降的同时，保证职工队伍基本稳定。

中国西电也公开发布信息称，要对生产、营销、科研等一线岗位实行工资倾斜政策；中国国航表示，2015年调整了乘务、地面人员薪酬福利标准，进一步体现了向低收入群体倾斜，加大对基层、一线岗位人员的工资激励水平，增加乘务人员浮动工资收入。

自《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》实施以来，薪酬制度改革率先在央企开展，2015年已经取得一定效果，预计将在省属国企层面全面推开。关键问题在于能否落实。因此，在地方国企和央企二、三级公司的薪酬改革中，不管上市与否，不管是央企还是地方国企，国企高管的薪酬应该一律公开。这应该是第一步要做的，因为这会形成一种监督和压力，并带来约束和制度的执行效果。

2016年是国企改革的重要推进之年，在国资委下一步着力推进的“十项改革试点”中，与薪酬改革紧密相关的就包括市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化等多项改革试点。

九、国有资本划转社保在山东获得突破

在老龄化社会和养老金缺口的双重压力下，国有资本划转充实社保基金的信号越来越强烈，2016年有望迎来比较明显的政策推动。国务院2016年3月28日向社会发布了《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》），对全国社会保障基金的性质、定位、筹集、使用、资产配置、投资运营、监督等环节作出了进一步的规范。

值得关注的是，《条例》明确，该基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂。

《条例》还规定了社会保障基金规模的调整标准，而之前并没有明确说法。这也意味着社保基金的来源由目前的财政拨款和投资收益为主逐渐转向国资划转社保和基础养老金的委托投资。《条例》从法律规范的角度阐述了社保基金的资本构成和主要来源，为国有资本划拨社保基金奠定了法律基础。

而此前在2016年全国两会期间，国务院总理李克强在《政府工作报告》内首次将“制定划转部分国有资本充实社保基金办法”写入其中，并将此列为2016年八大重点任务之一。李克强表示，要继续提高退休人员基本养老金标准，各地要切实负起责任，确保养老金按时足额发放。制定划转部分国有资本充实社保基金办法。中国目前的劳动年龄人口是在不断减少的，而养老水平会水涨船高。将国资划入社保是为社保能够在老龄化问题逐渐严重的情况下正常运转所做的积极准备。

在2015年3月由国务院发展研究中心主办的2015年“中国发展高层论坛”上，财政部长楼继伟再一次提出了用“划拨部分国有资产至社保基金”的办法来解决“上一代人造成的养老金缺口要后代人提高养老保险费率来弥补”这一历史难题。改革之前的职工没有养老保险缴费，实际上扩大了国有企业的资本积累。同时国家预算大量投入国有企业，这样从两个渠道造成了巨量的国有资产。划拨部分国有资产补充社会保险基金，就是而且应该仅仅就是针对视同上交而造成的养老保险金的缺口。这次国资划归社保是处理历史遗留下来的“包袱”。现行城镇职工养老保险体系筹建于1997年，回到那个时点，绝大多数在职与退休职工都是国有企业职工，在1998年国进民退的过程中，国有企业濒临破产，为了能轻装上阵，国企把退休职工的养老义务推给了社会，没有补缴历史欠交的社保，从而形成了社保转轨的历史窟窿。

过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在着诸多的障碍，这次改革让国有资本作为社保基金的有力补充，它更多体现的是国有资产如何更好地取之于民和用之于民，可以说这也是国有企业应当负担的责任。

尽管专家们多次发文呼吁国企要“放血”，但从最近几年的情况来看，向来财大气粗的国有企业并未表现出太多的积极性。不含国有金融类企业，截至2015年9月底，中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元。如果把国有企业股权每五年划拨10%给社保基金，至2030年划拨至40%后保持不变，那么分红收益折现后相当于2014年GDP的25。2%（相当于16万亿元），基本可以抵消转轨成本。

不过，截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅为2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，仅占国有上市股份的1。5%。

当然，地方政府近年来也在有意加快推动这一战略举措。比如山东省正在将30%省属企业国有资本划转到省社保基金理事会。2014年6月，山东省委省政府出台的《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，共计26条，其中第十八条即为“划转国有资本充实社会保障基金”，并提出设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能。2015年5月18日，山东省属企业部分国有资本划转省社保基金仪式举行。山东能源集团、山东机场公司、山东盐业集团三户省属企业作为首批划转企业，将30%国有资本划转省社保基金理事会。仅仅11天之后，剩余的15家省属国企30%的国有资本也划转到省社保基金理事会。至此，18户企业共向社保基金划转国有资本180。65亿元。

此外，要真正建立并发挥社保基金对养老保险基金的补充作用，仍然有几个关键问题需要厘清。而2016年3月28日颁布的《全国社会保障基金条例》并没有明确该如何操作。据了解，具体的划转方式，如划转比例、是所有权划转还是分红权划转或其他划转方式等还需接下来相关细则的出台。可以选择一些收益一贯比较稳的中央企业，拿出一部分产权划到社保基金名下，社保基金根据所持的这部分产权，通过年度分红持续获得收益。对于产权依旧不明晰的混合所有制国企来说，该如何处理和划转是必须考虑的问题，高层在下一步要在遴选合适国企上下功夫，避免产生不必要的后果。划转国资充实社保需要一个更长期的政策研究过程，不仅仅是为了解社保缺口的“近渴”。这一政策的主要目的，一方面是补充、提高社保收入；另一方面，是为了研究如何扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。国有资本充实社会保障基金一直被视为是弥补社保缺口的举措，但核心还是为了改善国有企业管理，完善国有企业的法人治理结构，它背后还是国企改革的问题。