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第三章 政治体制沿革（第2页）

1868年，保守党也成立了由党监负责的“中央委员会”，两年后定名为“保守党中央总部”（servativetralOffice）。但此时的保守党总部是“自我产生”的机构，不是由选举产生。1886年5月，保守党全国大会通过新章程，确定大会的任务是做好组织协调工作，协助建立党的地方分会，宣传党的政治主张。

1867年，自由党在伯明翰率先进行地方党组织的代表制改革，代表由各分区委员会选出，并在会章中规定：凡捐助一先令的自由党人都可成为协会会员；协会每年举行一次会议，推选党的专职工作人员和协会执委会成员。伯明翰组织改革的成效在1868年大选中得到印证，在地方协会的统一组织、精心策划下，各分区委员会按照党总部要求进行投票，使自由党获得伯明翰全部3个议席。约瑟夫·张伯伦担任伯明翰市长后，重新改组该市的自由党组织，进一步扩大党组织的活动权限，包括：决定党的政策，提名议会候选人，提名学校董事会候选人，支持各分区候选人等。改组后的伯明翰自由党组织力量增强，不仅将伯明翰的3个议席全部保留在自由党手中，还在市议会选举中获得70个席位中的68席。伯明翰的做法为其他自由党地方组织所模仿，到1887年，地方代表制组织发展到700多个。

自从1835年颁布《市镇自治机关法》（TheMunicipalCorporationsAct1835）以后，地方选举就对自由党有利。在1838年曼彻斯特和伯明翰的市镇选举中，没有保守党人当选。对此，保守党并没有坐以待毙，而是加快了自身的组织建设，比如，保守党成立了“保守党商人协会”、“商人改革协会”等地方性组织，以抗衡自由党对大多数市镇议会的控制。在地方组织工作中，保守党还注意吸收工人阶级新选民，比如在1868年大选中，因得到工人选民支持，保守党有21名议员获得连任，而自由党只有13名。另外，保守党也在70年代初推广布莱德福特代表制经验，截至1875年，保守党代表制组织也达到400多个。

19世纪60年代以后，保守党和自由党都建立了全国性的政党组织，各党议员候选人几乎全部由党的总部指定或基层组织遴选。大选结束后，各党总部很快就可以计算出自己的得票数，不必等正式结果公布就知道选举胜负。在确立和完善中央党组织的过程中，党魁和首相的产生是一个重要问题。一般来说，首相或前首相分别是执政党或反对党的党魁，但在第二次议会改革之前，党魁的产生和更替并没有得到应有的重视。党魁主要凭借出身、家产、资历和政治才干等产生，而不是选举；首相也不具有民众基础，是以国王大臣的身份而不是党魁的名义就职的。1868年，格拉斯顿率先以自由党党魁的身份发表竞选演说和组织政府，这以后首相与党魁职务才紧密联系在一起，一党在大选中获胜，该党党魁就率领本党组建政府。

迪斯雷利和格拉斯顿对英国党魁制的形成起了重要作用，1868-1886年迪斯雷利和格拉斯顿轮流执政，被称为迪斯雷利和格拉斯顿的时代。他们作为保守党和自由党的领袖，分别凭借个人的魅力，使保守党与自由党真正成为各有特色的两大政党。两人都是中等阶级出身，表明中等阶级已取代贵族成为国家的主要领导力量。这一时期，选民的投票意向往往不是看保守党或自由党的政策，而是根据自己对迪斯雷利和格拉斯顿两人的好恶来取舍，因此，迪斯雷利与格拉斯顿之间的个人竞争，就决定了保守党和自由党在大选中的沉浮。

迪斯雷利出身于犹太家庭，在他13岁的时候，为了躲避犹太教徒在社会和法律上的不公待遇，全家皈依英国国教。由于这样的家庭背景，他完全要靠个人的才干获得选民好感，党内很多人并不愿意迪斯雷利担任党的领袖，但他们又离不开这样一个政治“天才”。1837年迪斯雷利初次当选议员，不久就成为“青年英格兰”（YoungEngland）的领导人之一，该组织反对1832年议会改革，主张开明的贵族领导工人阶级，重建国家的传统价值，回归过去的“金色英格兰”，因此，他与主张改革的皮尔有很大不同。但在60年代后期成为保守党领袖后，他意识到工业化已经带来巨大的社会经济变化，保守党必须调整自己的政策以适应这些变化，才能拯救自身于危亡之中。于是，他转而遵循皮尔的改革路线。

维多利亚女王喜欢善于奉承的迪斯雷利，而讨厌严肃说教的格拉斯顿。但女王的爱憎只影响到她本人对保守党和自由党的态度，却不能阻止“人民的威廉”的长期执政。威廉·格拉斯顿出身于一个靠奴隶贸易起家的大商人家庭，曾在伊顿公学（EtonCollege）和牛津大学神学院（ChristChurch，Oxford）就学。这位虔诚的基督教徒将自己的政治抱负与报效上帝融为一体，他精力过人、才能出众，被迪斯雷利称为没有任何缺点的人。

1832年，年仅23岁的格拉斯顿成为托利党议员，与迪斯雷利一样，他也反对议会改革及30年代的其他改革，尤其是教会改革。所不同的是，他一直非常敬佩皮尔，在1834-1835和1841-1846年两届皮尔政府中担任贸易大臣和殖民大臣（SecretaryofStatefortheies）。1852-1855年他在辉格党和皮尔派的联合政府中出任财政大臣，并于1859-1865年出任帕默斯顿政府的财政大臣，和其他皮尔派一起正式加入了自由党阵营。在他担任自由党党魁期间，自由党的原则被确定下来：自由贸易，低税收，削减不必要的公共开支，改革政府机构，最小化政府，非国教徒的选举权，反对不合理的战争。

在格拉斯顿第一届政府期间（1868-1874年），自由主义处于高峰，七年内，格拉斯顿的改革涉及英国制度的所有方面，比如，废除军队中的买官惯例，依据才能来确定军职；颁布1870年《教育法》（ElemeionAct1870），建立国家初等教育体制；允许非国教徒进入牛津和剑桥大学；颁布1871年《工会法》，确定工会及其基金的合法性；颁布1872年《无记名投票法》（BallotAct1872），投票人只需在候选人名字上打钩即可以；颁布1873年《司法法案》（SupremeCourtofJudicatureAct1873），重组中央法院系统，规范和加快了案件的审理程序，等等。格拉斯顿的这些改革在当时很多人看来是冒着很大的风险的，1874年3月，格拉斯顿在其日记中也承认党内存在着很大的政策分歧。

与此同时，“新托利主义”的掌门人迪斯雷利也在准备改革，他一方面指责格拉斯顿在改革的名义下败坏国家制度，另一方面又努力争取选民的支持，试图为保守党树立“全民党”的形象。他所制定的保守党原则包括三个方面：一是捍卫传统的国家制度，二是保护和扩大英帝国，三是通过社会改革来提高人民的生活水平。于是在选民看来，保守党不再是一个阶级的党，它能够代表所有阶级的利益。迪斯雷利在振兴保守党的同时，也塑造了保守主义的新内涵。

1874年大选中自由党获得52。7%的选票，保守党只得到43。7%选民支持；但保守党得到350个议席，自由党只得到242个，尤其在英格兰各选区，自由党比保守党少109席。反观1868年大选时自由党获得61。5%的选票和387个议席，保守党只获得38。7%的选票和271个议席。对比之下可以发现，自由党依然得到多数选民的支持，但优势正在下降；格拉斯顿的改革触犯了一部分人的利益，失去了他们的支持。

但改革已经是潮流，保守党与自由党在改革问题上只有形式和程度的差异，而并非改革与反改革之别。迪斯雷利更关注本党利益，执行现实主义路线；格拉斯顿则体现出强烈的理想主义追求，更具有全局关照。迪斯雷利第二次执政期间（1874-1880年）也在很多方面进行改革，比如1874年《工厂法》（FactoryAct1874）规定女工的周工作时间不得超过56个小时，1875年《公共卫生法》（PublicHealthAct1875）旨在改善卫生条件，1876年《教育法》（ElemeionAct1876）将初等教育确定为义务教育，等等。

自由党和保守党的分歧主要不表现在国内事务上，而体现在外交和帝国政策方面。1876年，在野的格拉斯顿再度出山，攻击迪斯雷利政府在巴尔干（Balkan）问题上处置不当。1879年，格拉斯顿在洛锡安郡（Lothianty）开始他的竞选活动，一周内进行9次演讲，每场听众都在2500人以上，最高达2万人，很多听众冒着大雨聆听他的演说，一站就是两个多小时。洛锡安郡的竞选活动是英国历史上大众竞选的最早范例之一，格拉斯顿的成功表明，这位“人民的威廉”依然受到选民的欢迎。1880年大选中，自由党以352∶237的绝对多数战胜保守党，再次执政；1881年4月迪斯雷利去世，格拉斯顿与迪斯雷利之间的长期竞争终于告一段落。

格拉斯顿在他的第二任首相期间进行了第三次议会改革；但从这时开始直至以后的两任首相期间，他始终被爱尔兰问题所困扰，他试图与爱尔兰自治党（IrishParliamentaryParty）领袖查尔斯·斯图尔特·帕内尔（CharlesStearnell）合作，提出了“爱尔兰自治法”（GoverofIrelandBill1886），受到爱尔兰新教徒的反对，而党内以约瑟夫·张伯伦为首的帝国统一派甚至与保守党联手抵制该法案，自由党再次出现大分裂。1882年，英国政府出兵埃及，却有悖于自由党自己的反扩张立场，使其威望受到损害。1894年，这位老眼昏花的86岁老人在激烈的党内论争中退休了，由罗斯伯里勋爵（LordRosebury）接任首相。1898年格拉斯顿去世，享年100岁，英国为他举行了国葬。

在格拉斯顿与迪斯雷利的竞争过程中，英国现代两党政治最终形成。为了组织全国范围的选举工作，操控选民进行投票，两党都加强中央的领导力度，突出党魁的个人影响，发展党监制度，强制本党议员服从党的决定，在议会表决中站在本党一边。另一方面，两党都加强地方党组织建设，构建组织网络，培养党工人员。在两党的严密组织系统下，个人要想竞选议员，必须得到某个政党的支持，否则就很难当选。正因为议员是在政党力量的支持下当选的，所以他必须与党的立场保持一致，否则，他在下次大选中就被剔除在外。党的宣传、组织和纪律工作成为重要的党务工作，由专职党务人员负责。政党之存在，其目的就是执政，大选胜利它就上台，大选失败它就下台；反对党在野期间也组织影子内阁（Shadowet），随时准备击败政府，可以立即上台。政府一旦失去议会多数，它要么解散议会，举行大选；要么宣布去职，让反对党组建政府。这样，就要求本党议员坚定地按照党的指令投票，一旦背弃党的立场，就会受到责难，接受处罚，很可能丢掉政治生命。

迪斯雷利去世后由索耳兹伯里侯爵（MarquessofSalisbury）接任保守党领袖，在1885-1886、1886-1892和1895-1902年三次出任首相。保守党的阿瑟·贝尔福（ArthurJamesBalfour）（1902-1905年），自由党的坎贝尔班纳曼（SirHenryCampbell-Bannerman）（1905-1908年）和赫伯特·阿斯奎斯（1908-1915年）也先后组阁，从而延续了格拉斯顿和迪斯雷利轮流执政的传统。在20世纪刚刚来临的时候，工党成立了，工人阶级为维护自己的利益，也希望有自己的政党在议会为本阶级说话。但两大政党轮流坐庄的态势并未改变，新世纪的两大政党是工党和保守党。

两党在结构上呈金字塔形，顶端是党魁，党魁下面是党的前排议员（Frontbencher），然后是后排议员（Bacher）；前排议员在党执政时，有可能按照其在党内的威信和贡献担任内阁职务或其他职务。在18世纪，内阁还是国王的办事机构，内阁大臣主要负责王室所赋予的行政管理事务，有关公共政策的议案一般由议员个人提出，而不是由内阁集体提交议会讨论。议会的立法程序和有关制度也很少给内阁以优先权，任何议员都有权长时间发言，也可以随时提出议案、交议会讨论。在这时的议会，内阁的作用并不突出。

到19世纪，内阁逐渐成为议会的“执行委员会”，按议会的意旨管理国家。70年代以后内阁的地位日益增强，内阁和议会的关系也发生倒转，作为议会基本职能的立法权被内阁控制了，因为执政党必须占据议会多数，每逢议会投票表决，执政党就会尽一切努力保证本党议员服从党的意愿，让党的政策得以通过；结果，议会所通过的任何法案其实都是由执政党制定的，也就是政府制定的。

随着政治、经济和社会的变化，以及大英帝国的扩大，原有政府部门不够用了，一些新增机构不断出现。除原有的内政部（HomeOffice）、外交部（FnOffice）、陆军部（WarOffice）、海军部（TheBoardofAdmiralty）、殖民事务部（ialOffice）、印度事务部（IndiaOffice）等等，19世纪又设立新的机构，包括贸易部（BoardofTrade）、教育部（itteeofthePrivyEdu）、爱尔兰事务部（NorthernIrelandOffice）、农业部（Briculture）、卫生部（GeneralBoardofHealth）等。到20世纪初，内阁管辖的部一级行政机构达到20多个，其中有些大臣不进入内阁，出现内阁大臣和非内阁大臣之分。政府部门的增加扩大了首相和内阁的权力。

内阁权力扩大，使议会至上的原则逐渐被内阁至上所取代。1875年，迪斯雷利内阁不经议会讨论就借款400万英镑，购买苏伊士运河（Suezal）近一半的股票。财政权本是下院的专利，在这个问题上内阁也可以无视议会而独来独往，可见英国权力的重心已经转移。为保证“国家事务”被优先考虑，内阁依仗其控制的议会多数制定工作日程，使议会围绕政府工作转，据统计，1878-1887年，政府占用议会的平均时间是83%，在此后的十年中，增加到84。5%。议员个人提出的议案根本不能列入日程，极少数私议案要通过抽签才有可能在议会中讨论，并且只有在星期五才能对私议案进行二读审查，许多议案需要用很长时间才能解决，因此每年大约只有10-15件私议案获通过并成为法律。

作为一种政治手段，有些议员在发言时采取疲劳战术，以滔滔不绝的讲话干扰议会正常程序，造成政府的议案不能通过。为此，迪斯雷利政府于1877年制定《中止辩论程序法》，规定：当制止辩论的提议得到100人以上的支持时，议长（SpeakeroftheHouseofons）可以中止过于冗长的发言。这项法案出台后，每年动用20-40次之多；1881年1月31日，议会讨论格拉斯顿政府提出的《强制法案》时，一位爱尔兰自治派议员故意拖延时间，连续讲话41小时多，结果被议长中止发言。事后不久，格拉斯顿政府促使下院通过了《紧急法案》，规定在紧急情况下，首相可以要求议会对他提出的议案立即进行表决，无须经过议会辩论程序。

19世纪后期，“委托立法”的范围进一步扩大，即在很多重大问题上议会只确定法案的原则，而将实施细则的制订工作授权给内阁或某一行政部门处理。第一次世界大战爆发时，议会通过《授权法》，授权内阁可直接发布具有法律效力的行政命令。以上这些规定形成了现代议会的特色，内阁也经常被人们说成是立法机关的“第三院”。

由于政府控制下院，19世纪末，政府议案已很难被否决或修正，在1906年之前的20年内，只出现过9次修正案被通过的情况。不仅如此，议会在19世纪后期已经很难参与政府的决策，决策的范围越来越大，时效性越来越强，内容日益专业化，技术性要求越来越高，议员受制于专门知识的缺乏，很难做到积极有效的干预，通常情况下只能充当政府的表决机器。从理论上说，议会仍享有对政府的监督和质询权，政府大臣必须将自己所做的每一件事向议会陈述理由，如果他们不这样做，议会可以罢免他们的官职。然而，在英国近代实践中，不管内阁做了什么，几乎都未被议会所罢免，相反，内阁还掌握着解散议会的生杀权。有人戏称，议会成了内阁的御用议事会。自19世纪以来，内阁的权力越来越大，政府凭借下院多数，可以做任何想做的事。

综上所述，英国政党政治在19世纪逐步走向成熟并最终确立下来。随着议会改革的进行，为了更多地获得选民的支持，辉格党（自由党）和托利党（保守党）竞相改革。党能否组阁执政，关键看其在下院的议员数量，无论是保守党还是自由党，为了组织全国范围内的选举、操控本党选民进行投票，都必须加强中央的领导，突出党魁个人的影响力，因此它们大力发展党监制度，加强纪律建设，发展党的地方组织。若党在大选中获胜则上台，失败则辞职，政府与选举结果共进退。反对党在野期间也会组成影子内阁，随时准备在议会中击败对手并出面组阁。至此，现代政党体制在英国已经发展成熟，政党政治取代了以个人影响力为特征的贵族政治。在20世纪刚刚来临的时候，工党成立了；工党的出现是20世纪英国政治中的大事，它很快改变了英国政党政治的版图。