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第四章 行政制度变化（第1页）

第四章　行政制度变化

随着政党制度产生，在两党轮流执政和内阁共进退的原则下，政党一旦掌权，就竭力在政府各部门安插本党成员，形成上下裙带关系，政府腐败由此产生：“无论哪派贵族掌权，都要将大小官职分发给在争权斗争中立下功劳的人，然后再分给朋友或者儿子的朋友等等。为了谋得官职，人们就必须攀枝依附、请人说项、拉各种关系、走各种门路，无所不用其极。”政党一旦下台，政府部门就可能发生大洗牌，致使官吏频繁变动，既不利于行政工作的连贯性，也妨碍官员精通业务，导致效率低下。

随着工业社会的出现，政府的内外事务日益繁多，政府机构也相应增加，官员人数于是迅速膨胀，行政经费以平均每年5%的速度攀升；与此对应的是，政府中冗员充斥，贵族政治的裙带关系长期延续，腐败风气盛行。对此，刚刚跻身于政治权力圈之中的工业资产阶级十分不满，他们出于自身利益的考虑并受到功利主义哲学家边沁的影响，希望建立廉洁高效的政府，使行政管理像工业生产一样有效。文官制度改革就是在这个背景下进行的。

1848年，议会批准成立特别委员会，对行政开支进行调查。当时任财政部助理秘书的查尔斯·屈维廉（CharlesTrevelyan）在向特别委员会汇报情况时，将财政部问题的症结归于文官制度本身，建议对文官队伍进行彻底整顿。他批评官员晋升中论资排辈的制度，主张高级文官要从受过大学教育的绅士或其他职业中有突出才干的人中选调，按业绩而不是资历予以提拔。由此，政府开始任命专门委员会对政府各部门进行调查，英国现代文官制度改革正式启动了。

在改革中有两个人物起了重要作用，一个是查尔斯·屈维廉，被称为英国现代文官制度的总设计师，他曾在印度殖民政府工作14年，对文官制度的弊病深有体会；他还在文官学校系统地学习过两年课程，这两方面经历为他进行文官改革奠定了实践和理论基础。另一个重要人物是格拉斯顿的秘书斯坦福·诺斯科特（StaffordNorthcote），他参加了8个议会委员会的调查工作，在改革中与屈维廉通力合作，拟订了文官改革的总体方案。1853年11月23日，诺斯科特屈维廉提交《关于建立英国常任文官制度的报告》，也称“诺斯科特屈维廉报告”（revelya），该报告成为1850-1870年间英国文官制度改革的纲领性文件。

该报告针对文官的选拔、录用、提升和级别划分等等提出一整套建议，目的是建立一种新型的常任文官制，以便在两党竞争和轮流执政的背景下，保证政府的工作效率和政策连续性。报告在人才挑选过程中引入竞争机制，建议除常务次官等少数高级官员外，其他文官通过公开考试择优录取。报告建议将文官分为高级和低级两大类。低级文官以一般中等教育水平为录取标准，录用年龄限制在17-21岁；高级文官从牛津大学、剑桥大学毕业生中招考，也可从其他工作岗位上的优秀人士中选调，录用年龄限制在19-25岁。考试注重文科基础知识，而不强调专业技能，这是针对高级文官的工作性质提出来的，因为高级文官不处理日常杂务，只将注意力集中在政策性和原则性事务上。报告要求对文官的工作业绩进行考核，根据才能高低和勤奋程度决定是否晋升；新任文官必须从低级做起，只要他不犯大错、按部就班地例行公事，也可以得到提升。报告建议对事务官员的工资标准予以统一，以便在各部门之间进行流动。正如报告在结尾部分明确指出的，它的目的有三：一是建立录取文官的考试制度，二是根据个人勤奋与绩效决定晋升，三是对各部分文官实行统一管理，清除文官制度中的弊病。

报告公布一年后，英国成立了民间的“行政改革协会”，该协会在全国各大城市组织群众集会，发表改革宣传品。在要求改革的呼声下，1855年5月21日，新首相帕默斯顿绕开议会，径直以枢密院（Privycil）的名义颁布了文官制度改革的正式法令《关于录用王国政府文官的枢密院命令》。法令决定任命由三人组成的文官制度委员会（CivilServiission），根据候选人的年龄、身体和品德等情况进行文官初选，符合条件者参加“必要知识水准”考试，考试合格者获颁证书，然后可以分配到不同政府部门，经6个月的试用期后，再决定是否正式录用。这个枢密院令虽然将考核工作交给文官委员会，但各部门首脑仍然拥有提名候选人的权力，尤其是提名高级文官的权力，只要被提名的候选人没有严重问题，文官委员会一定批准通过。而且，考试内容也由文官委员会与各部门负责人商定，这就为徇私舞弊留下了空间。1870年6月4日，格拉斯顿政府颁布第二个枢密院令。它以“诺斯科特屈维廉报告”为基础，规定除外交部和内政部外，其他部门文官都要通过公开考试、竞争上岗。财政部还制定了两份考试细则，对高级文官和低级文官的考试分别确定不同标准。这以后，文官制度逐渐趋于完善，虽然有关文官的待遇、分级、晋升等细节还有待进一步规定，但文官制度的基本原则在这两个枢密令中确定下来，特别是第二个枢密令。

外交部和内政部拒绝执行第二个枢密令，它们被称为旧制度的堡垒。尽管如此，1850-1870年的英国文官制度改革意义非常重大，它确立了现代文官体制，巩固了英国议会改革的成果，并为欧美国家建立现代文官制度树立了榜样。不过，一直到20世纪上半叶，高级文官职务都基本被牛津和剑桥毕业生所垄断，因为高级文官需要具备高等精英教育背景。

地方政府改革也是行政改革的重要方面，目的则是健全地方政府，把原来近乎没有的地方机构建立起来。一直到1832年议会改革之前，英国地方治理基本上沿用中世纪的管理体制，原因是英国的地方自治传统很强，即便在都铎时期，中央权力高度集中，各郡、各教区的管理权仍然掌握在当地权贵手中，贵族乡绅是地方管理的主体。光荣革命不仅没有触及地方政府问题，相反由于王权式微和枢密院权力的旁落，中央对地方的控制力还在减少，中央与地方之间更是一种协商关系而不是指令关系，中央不设地方事务部，中央政府在各地也没有下属机构，地方财政来自于地方税收，中央政府对地方行政一般不拨款，也很少干预地方事务。地方官员，尤其是教区一级的治安法官基本上是无薪任职，以当地社会的天然家长自居的地方乡绅认为管理地方事务是他们的应尽义务，对此尽心尽力。

工业革命以后社会结构发生很大变化，乡绅的地位受到动摇，农业家长制的管理体制不适应新的形势了，城市变得很重要，工厂主阶级要求进入地方管理。同时，因工业社会带来复杂的社会现象，地方管理也面对越来越多的问题需要解决，乡绅以家长身份进行管理的局面完全过时，而他们在工作中玩忽职守、编织裙带的做法也饱受诟病，建立完善的地方政府机制势在必行。

1832年议会改革为地方政府改革创造了契机，1833年2月格雷政府任命一个特别委员会，专门调查各市镇自治机构的情况，该委员会的任务是探讨“现有的市镇自治机构存在哪些弊病，应该采取哪些有效措施来解决这些弊病”。该委员会于6月提交抽样调查报告，其中认为：目前的市镇机构已不能适应社会现状，为改变这种状况，市镇官员应扩大遴选面，遴选的程序应该公开并接受公众监督。

7月，辉格党内阁成立以改革家约瑟夫·帕克斯（JosephParkes）为首的皇家委员会，负责调查英格兰和威尔士的市镇团。1835年，委员会提交了长达3446页的调查报告，详细列举了市镇团的种种弊端。报告结论是：英格兰和威尔士的市镇团已得不到英国人民的信任，地方政府改革势在必行。为此，格雷政府于1835年6月向议会提出了市镇改革法案，于1835年9月获通过。

《城市自治机关法》（TheMunicipalCorporationAct）主要内容包括：（1）取消所有的市镇团，建立地方议会；（2）地方议会由居住满三年的当地纳税人选举产生；（3）地方议会议员任期三年，每年改选三分之一；（4）地方议会选举市长（Mayor），任期一年，选举高级市政官（Alderman），任期6年；（5）每个市镇设1名司库（Treasurer），定期公布账目和年度预算；（6）地方议会负责处理警务、供水、排污、道路等事务；（7）没有议会的市镇可以申请建立市镇团。该法案适用于英格兰和威尔士的178个市镇，在地方政府改革过程中具有里程碑意义。

1832年2月，即在建立皇家委员会调查市镇机构之前，议会任命了一个调查地方济贫情况的皇家委员会。1834年，该委员会向议会提交报告认为：院外救济（outdoorrelief）是造成现行济贫制度种种弊端的主要原因，因为那些受到院外救济的穷人，其生活状况比靠劳动为生的低收入阶层还要好，于是人们不愿意劳动，宁愿接受救济，救济变成了向“懒汉和罪犯发放救济金”。报告认为政府应该迫使穷人以劳动为生，因此，“劣等处置”（LessEligibility）是救济的第一原则，即不能让接受救济的人其生活水平好于低收入的劳动者。

根据上述原则，英国议会于1834年8月颁布《济贫法修正案》（PoorLawAme1834），其主要内容有：废除有劳动能力的人的院外救济；合并教区，在每个联合教区建立济贫院（Workhouses）；济贫院的生活条件要低于最低收入劳动者，以防止懒人进入济贫行列；在伦敦建立济贫法委员会（PoorLawission），负责指导济贫事务，制定全国统一的济贫标准。

根据该修正案的原则，全国各地建立了许多济贫院。济贫院中采取苛刻的男女隔离制度，夫妻子女也概不例外；食物供应少而差，衣服是劣质的统一制服，受济贫者要从事繁重的体力劳动。这样的环境确实如同监狱，结果，济贫院收容的并不是所谓的“懒人”，而是没有生活来源的老人、寡妇、残疾人、孤儿或弃婴。

新济贫法受到边沁功利主义和马尔萨斯人口论的影响，前者强调“最大多数人的最大幸福”，接受救济的人不包括在“最大多数人”之列；后者主张限制人口增长，而人口增长的罪魁祸首是无所事事的穷人，需要对他们进行惩罚。在这种思想指导下，新济贫法不可能是普惠的。这个法案一直沿用到第一次世界大战结束，期间只有过几次较小的调整。但从地方政府改革的角度看，它统一了各地的济贫方式，建立了全国性的指导机构，明确了中央和地方各自的职责，在客观上促进了地方政府改造。

19世纪英国的城市环境很差，人口拥挤，住房奇缺，工人劳动生活条件恶劣，公共设施稀少，环境污染严重，城市人口死亡率特别高。19世纪流行性瘟疫高发，城市公共卫生成为严重的社会问题，这个问题不仅影响到穷人，也威胁到富人的安全，因此，公共卫生改革正式提上议事日程，国家和地方政府必须承担责任。

在18世纪后期，已经有一些组织和个人为公共卫生问题奔走呐喊。据1840年一个大城市居民卫生健康状况的调查报告：在很多城市的工人居住区里，污水处理无人过问，排水和清洁工作完全谈不上，传染病和致命疾病流行肆虐，体衰力竭的幸存者成为教区和富裕阶层的沉重经济负担……报告明确指出，这些灾难是地方政府的失职或无能造成的。

埃德温·查德威克（EdwinChadwick）在公共卫生改革方面作出了突出贡献，他是世界公认的第一位“卫生思想”的倡导人。1839年他受上议院委托主持工人卫生状况调查，三年后发表了《英国劳工人口卫生状况报告书》（TheSanitaryoftheLabPopulation）。该报告列举了城市卫生中的恶劣状况，驳斥了抵制卫生改革的各种论调，提出了实施卫生改革的具体建议。以此为基础，皮尔政府于1843年设立一个皇家委员会，对城市卫生情况进行全面调查，查德威克为委员会起草了大部分报告，提出许多建议，比如，地方政府应负责供水、清洁等具体事务，中央政府负责监督，并加快公共卫生立法。在查德威克等人的努力下，《公共卫生法》于1848年成为法律，其内容有：建立卫生部，负责全国卫生管理工作，地方政府在以下情况中也必须建立卫生委员会，包括：请愿要求建立卫生委员会的人数超过缴纳地方税人数的十分之一，或在7年中当地死亡率超过千分之二十三；各地卫生部门负责当地的供水、清洁、墓地、屠宰场、住房排污等涉及卫生的管理工作。

1848年《公共卫生法》是英国现代公共卫生制度的起点，中央卫生委员会虽然在1854年停止了工作，但相关权力被移交给内政部。截至1853年底，有284个城市申请建立卫生委员会。以后，卫生工作成为政府的日常事务，在制度层面上保证了卫生工作的开展。