耗子小说网

第四章 行政制度变化（第2页）

地方行政改革面对的一个重要问题是各种职能机构数目繁多且管理权限重叠，19世纪60年代，地方机构除了传统的教区外，还有济贫法委员会、卫生局（某些城镇的这两个机构合二为一）、洗浴局、殡葬局、下水排污办、公路局等，1870年又设置了教育局。这些机构职能重叠，比如与公共卫生相关的部门就有卫生局、殡葬局、济贫法委员会、地方督察、工厂巡视员等。为了克服这种混乱状况，中央政府于1871年成立“地方政府部”，开始在地方事务中扮演更加重要的角色，比如，中央立法对地方政府具有更大的约束力，1875年“公共卫生法”就汇集了以前颁布的30项立法，并明确规定地方政府必须执行。中央政府对地方的行政区划和机构设置也做了调整，还批准地方当局拥有借贷权。与此同时，中央政府加大了对地方的财政资助，在1832年、1870年和1900年分别是0英镑、125万英镑和1200万英镑。财政资助的增加伴随着对地方事务的更多干预，比如，中央政府在警察、教育方面的拨款是否兑现，取决于地方部门有关工作是否符合中央的标准。尽管如此，一直到19世纪70年代，地方事务主要还是掌握在地方政府手中，中央对于地方政府，更多的是督促而不是强制。

根据1835年的《城市自治机关法》，市镇机关是由当地选民选举产生的，选民选举地方议会，地方议会选举市镇官员。但这项立法只适用于大城市，不适用于农村地区，农村在很大程度上仍然处在地方乡绅的家长制管理下。可是中等阶级的力量日益壮大，这种情况已经不适合变化的形势了，于是在19世纪80年代进行了农村行政制度改革。

1888年《地方政府法》（LoentAct1888）规定设立郡和郡级市的地方政府，由郡或郡级市议会委任，郡或郡级市议会则由选民选举产生，由此，英格兰和威尔士郡一级的行政管理权从治安法官手中移交给地方议会。这一年，首都伦敦成立“伦敦郡议会”，并很快成为全国最有作为的地方议会。

1894年《地方政府法》建立都市区、农村区及教区的地方政府，其组织原则如同郡级单位，但教区设教区会议而不是议会，所有成年男女都可以参加并投票表决。通过这两项《地方政府法》的改革，地方事务管理权集中到地方议会手中，过去多重管理的现象得到纠正，民主的原则也在地方议会选举中得到确认。1933年，英国议会通过了新的《地方政府法》，将以上诸项立法汇聚为一体。至此，全国统一的地方管理体制建立起来，形成了郡或郡级市、都市区或农村区、基层教区的三级地方机构，不过这三个层次彼此并没有上下级关系，因为各级机构都是由该级选民选举产生的。

到19世纪末，地方政府不仅要负责当地的法律和治安、济贫工作，还要承担公共卫生（包括污水处理、供水和医院）、教育、河流管理等任务。与此同时，地方政府开支不断增大，1803年地方政府支出仅500万英镑，到1911年达到1。4亿英镑。面对日益繁重的地方事务，带薪的职员人数不断增加，地方政府也日趋官僚化，19世纪60年代初地方政府职员人数是1。1万，30年后增加到5。1万，其中还不包括警察在内。地方政府改革是与两党建立地方组织的努力同步进行的，这使得地方政府的党派倾向也日趋明显化。

在19世纪，司法改革也逐步展开。英国法律包含着三种元素，即习惯法、普通法和衡平法。简单地说，习惯法（aryLaw）是一些自古形成的司法惯例，具有强烈的地方性；普通法（onLaw）是剔除了地区差异性以后形成的全国通用的司法惯例，这是英国整个司法制度的基础。衡平法（Equity）是对普通法的补救和修正，使司法判例尽可能符合“公平合理”的原则。在19世纪司法改革前，英国司法体系依然保持着普通法和衡平法的二元特性，三大中央普通法院、大法官法院（Courtofcery，是衡平法院）、海事法院（theAdmiraltyCourt）等也几乎完整地保留下来。不同的法院都有一套自己的诉讼程序、审判规则和法律术语，对同一案件的审判结果可能不同。

三大普通法院包括：高等法院（也叫“王座法院”，theC's-bench），主要审理政治、刑事案件；高等民事法院（theonPleas），负责受理民事案件；财政部法院（theCourtofExchequer），主管税务等经济案件。从形式上看，上述三大法庭分工明确，但实际情况并不如此，各法庭对各种诉讼案件都可以接受，当事人不仅要向律师支付酬金，还要向法院行贿纳贡，办案人员为了多得好处费，经常故意拉长审判时间。

衡平法院也是如此，法庭诉讼冗长而复杂，一件简单的案件往往需要5年时间才能结案，这背后隐藏着大量的金钱消耗。比如，“摩根诉克拉伦敦勋爵案”立案时间是1808年，16年之后，诉讼费用高达3719英镑，但案件依然处于庭审阶段。那些依据撰写文本页码多少领取薪酬的职员，为了获得更多报酬，人为将文本拉长，据说一个高明的职员可以将6个页码的文本拉长为40个页码。

各类法庭的司法权限也界线模糊，有些案件一直到向议会上院上诉的时候，当事人才发现从一开始就选错了法庭，只好从头再来。比如，在1844年的“克纳特诉沃斯福德的马魁斯”一案中，因为克纳特弄错了诉讼法庭，从而使诉讼拖延了14年之久。种类繁多的令状（Writ）也给当事人的诉讼设置了障碍，不同的令状又有不同的诉讼程序，如果选择了不合适的令状，当事人必须撤回诉讼，否则就要败诉，审判效率低下和冤假错案也就在情理之中。不仅如此，因为不同法院自成体系，相同案件不同结果的判例时有发生，比如，普通法院经常驳回在衡平法院视为合理的诉讼请求，而衡平法院可以宣布普通法院作出的判决无效。

法律的基层执行者是治安法官（JusticeofPeace），治安法官一职是义务工作，不拿薪酬且办事清廉，但不熟悉法律知识，基本上凭个人经验办案，在执法过程中尺度的把握因人而异，独断专行在所难免。

由此可见，英国司法体系的弊端，在中央一级是职能混杂、低效腐败；在地方一级是人治、而非法治。这种制度在分散而隔绝的农业社会尚可维持，但到工业社会就格格不入。不过与其他国家相比，这时的英国司法制度还算是好的，英国有悠久的法治传统，司法过程相对独立，而且英国主要实行习惯法，有比较完善的陪审团制度。因此，英国司法改革的任务不是确立法制，而是在效率和统一问题上满足社会的需要。

1828年2月7日亨利·布鲁厄姆（HenryBrougham）在下院发表题为“普通法状况”（StateoftheonLaw）的长篇演说，提出对普通法进行全面改革。他在讲话中明确指出：普通法存在缺陷，需要进行改革；但由于涉及面太广，有关陈述如皮尔所言“过于笼统，不够精细”。结果布鲁厄姆的主张没有在议会中表决，他在议会辩论即将结束时指出，不改革的“危害性是毫无疑问的”，而如何修正的任务应该“留给下院去完成”。

下院在1832年颁布《统一诉讼程序法》（UniformityofProcessAct1832），规定三大普通法院应启用同一个程序提起诉讼；1833年又颁布《不动产实效法》（RealPropertyLimitationAct1833）和《民事诉讼程序法》（CivilProcedureAct1833），废除了几乎所有的对物诉讼和宣誓裁判。1852年和1854年颁布了两个《普通法诉讼程序法》（onLawProcedureAct），废除了原告根据令状选择诉讼形式的规定。这些是最早的司法改革。

但改革必须改变普通法和衡平法二元对立的状态，并统一英国的司法体系，1873年制定的《司法权法》（thealJurisdiAct）基本实现了这一目标。该法规定：英国设一个最高法院，下分高等法庭和上诉法庭；高等法庭再分三个审判庭，即王座法庭、大法官庭和遗嘱、离婚及海事法庭。上诉法庭接管议会上院的大部分司法权，打破了上院对上诉案件的垄断。1875年该法实施后，废除了普通法法院和衡平法法院的区分，建立起单一的司法体系，并明确在普通法和衡平法发生抵触时，以衡平法为准。此外，法案将治安法官组成的地方法庭置于高等法庭管理之下，治安法官业余司法的性质宣告结束。1873年《司法权法》是司法改革的重要里程碑，它统一了司法体系，简化了手续，降低了费用，克服了司法制度中的许多弊病，使司法成为国家的又一公务部门。

在《司法权法》的基础上，1883年司法委员会制定了《最高法院规则》（TheJudicatureAdRulesoftheSupremeCourt，1883），取消了民事诉讼的陪审制，同时确定了“对抗式的交叉庭审询问制”。它还授予法官单独审理案件的权力，大大提高了民事诉讼的效率，降低了成本。“对抗式的交叉庭审询问制”使律师成为法庭的主角，他们不仅要负责案件的调查取证，准备相关的法律文书，还要承担法庭陈述、答辩、质疑、反证等庭内事务，双方当事人则可以沉默不语。法官的角色是保持中立，不能主动提问，只能对诉讼双方的提议给予有效或无效的裁定。交叉询问的方式有利于澄清事实真相，作出更加公正的裁决。

在18世纪，法律定刑太重，但执行时又量刑太轻，小偷小摸可以定为死刑，实践中又很少按此定刑。当时的法律规定了200余种死刑罪责，地方治安法官出于怜悯往往不肯加以定罪，反而出现了司法漏洞。针对这个弊端，托利党政府于1823年提出一揽子方案，将死刑罪削减了约100种，根据过失大小制定合适的判刑标准，统一量刑、轻重分明，提高了法律的实用性。1837年又将死刑罪减少到16个，财产犯罪不再是死刑罪。19世纪60年代议会连续通过7个法案，规定只有叛国，杀人，武装的海盗，纵火焚烧皇家造船厂、军械库或船只的罪行才可以判死刑，且不得在公共场所处决犯人。1867年废除了刑事犯罪流放到殖民地的处罚。以上措施在很大程度上缓解了英国刑法的严酷性，也增加了法官定罪量刑的可操作性。

在司法改革的同时，警务改革也在进行。1829年以前伦敦的警务工作分成五部分，一是在弓街的地方行政长官，他有自己的侦查队和巡逻队；二是1792年建立的在7个地方法院内负责侦查事务的警务，三是泰晤士河码头警卫，四是伦敦城巡捕，五是伦敦地区的教区警务官（parishstable）和巡夜人（nightpolice）。中央政府支付前三个部分的警务费用，教区警务官的经费则从各个教区征收的地方税收中开支。19世纪以后伦敦地区发案率高，原因之一就是警察力量薄弱、素质低，各警务机构权力有限，相互间又缺乏合作，当突发事件发生时往往依靠军队。针对这种情况，罗伯特·皮尔在担任内政大臣时决心予以改变，在伦敦建立一支新型、有效的警察队伍。1829年6月19日，《大伦敦警察法》（Metropolita1829）正式生效。

根据该法令，伦敦地区组建统一的警察队伍，所有警察统一着装，配备蓝色燕尾服上衣，皮革硬领巾，加厚的陀螺帽（1864年换成头盔），外加一只手摇警报器（1846年换成口哨）。上衣领口印有一个字母，代表该警察所属的警察署，字母后面是他自己的编号。警察总部设在白厅街4号，因相邻有一个名叫“苏格兰场”的院子，人们于是用“苏格兰场”来称呼伦敦警察。大伦敦辖区下分若干区，每个区设立一个警署，各配1名警监（superi）和4名警督（ior），每个警督手下有4名警佐（sergeant），每个警佐指挥9名警务官（stable）；所有警察由警察厅长统领。1829年大伦敦警察厅发布《警察训令》（Polidate），具体规定警察的工作目标、管理体制和行为准则等。根据训令，警察工作的主要目标是“预防犯罪”，警察的基本规范是文明执法和依法执法；警察必须纪律严明，服从指挥。

大伦敦警察厅建立后成效显著，据1834年下院调查委员会的一份报告披露，因抢劫和盗窃造成的财产损失从过去的每年90万英镑下降到2万英镑。此后，中央政府设法通过了若干法规，对国家的治安工作进行规范，比如1835年的《城市自治机关法》规定城市要建立“治安委员会”（watittee），市长是委员会的成员，委员会应设立一支全天候的警察部队，其装备、工资、人数等由各市自己决定。1839年的《郡警察法》（ThetyPoliceAct，也称《农村警察法》）试图在英格兰和威尔士各郡建立正规警察机构，由内政大臣负责制定统一的警察规章，包括警察体制、薪水、警服、装备等。但1835和1839年立法都不是强制性的，因此到1856年之前，只有25个郡设立了警察机构。

1856年“郡市警察法”（dBhPoliceAct）则是强制性的全国警察立法，该法规定：各郡、市都需建立警察部队，财政部给予经费补贴；内政大臣通过国王任命的警务监察，对郡、市警察工作进行监督。这个法规是英国现代警察制度发展过程中的另一个里程碑，它在全国范围内建立了统一的警察制度。

总之，在19世纪，英国进行了全方位的司法、行政、警务改革，通过改革，不适应工业社会的旧的体制被革除了，一整套新的制度建立起来。人们的法律意识得到加强，依法治国成为共识，一系列新的立法层出不穷，标志着政府职能迅速扩展：宗教法、健康法、劳工法、教育法、经济法等等都被制定出来，成为政府施政的法律依据。到20世纪开始时，农业时代家长式的统治方式已经基本过去了，一种现代形式的治理模式基本定型。